1. Postanowieniem z 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie
prawne: 1) czy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U.
Nr 228, poz. 2255, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego, od którego odprowadza się składkę na ubezpieczenie społeczne, osobie, która rezygnuje z zatrudnienia
lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej
dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego
osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz art. 20
i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
(Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: Konwencja o prawach dziecka) oraz 2) czy art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobę otrzymującą zasiłek stały na podstawie
przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z pielęgnacją dziecka,
o którym mowa w art. 58 ust. 1 tej ustawy, i spełniającą warunki określone w dotychczasowych przepisach, po 31 sierpnia 2005
r., jest zgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.
Pytanie zostało zadane na tle następującego stanu faktycznego:
Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Prabutach (dalej: organ pomocy społecznej pierwszej instancji), decyzją
z 15 maja 2006 r. (nr decyzji MGOPS-SP/0263/2006) odmówił Jerzemu L., stanowiącemu wraz z żoną rodzinę zastępczą małoletniej
Anny L., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością
opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Odmowa została uzasadniona faktem, że małoletnia
została umieszczona w rodzinie zastępczej, a Jerzy L. do 30 kwietnia 2004 r. otrzymywał zasiłek stały na podstawie przepisów
uchylonej ustawy o pomocy społecznej. We wcześniejszym okresie zasiłkowym otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w związku z
opieką nad małoletnią, na podstawie przepisu przejściowego (art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Jerzy L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO), które decyzją z 27 października 2006 r.,
podjętą na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pomocy społecznej
pierwszej instancji.
Jerzy L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wskazał, że od 1998 r. wraz z żoną stanowią
rodzinę zastępczą trojga małoletnich dzieci, także dziecka niepełnosprawnego. Od 1 lipca 2000 r. do 31 sierpnia 2005 r. z
tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem otrzymywał zasiłek stały, później nazwany świadczeniem pielęgnacyjnym. Stwierdził,
że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna niepełnosprawnego dziecka narusza art. 23 ust. 2 Konwencji o
prawach dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych dawała możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom,
którzy do 1 września 2005 r. ukończyli 50 rok życia.
Dokonując wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sąd pytający wskazał, że możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego
mają tylko rodzice dziecka oraz opiekun faktyczny, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła
z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Niezależnie od
ustalonego kręgu osób uprawnionych, wskazanych w art. 17 ust. 1 wyłączono możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego,
w ust. 5 pkt 2 lit. b tego artykułu, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej. Sąd pytający
wskazał ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, zgodnie
z art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.),
w brzmieniu ustalonym przez art. 44 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem sądu pytającego kwestionowane przepisy są niezgodne z konstytucyjną zasadą równości w zakresie, w jakim uniemożliwiają
przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny niż rodzice (naturalni i przysposabiający) oraz wyłączają
prawo do tego świadczenia rodzicom zastępczym spokrewnionym.
Sąd wskazał, że obowiązek utrzymania dziecka ciąży na osobach wymienionych w przepisach ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks
rodzinny i opiekuńczy (art. 128-144 k.r.o.). Obowiązek ten istnieje niezależnie od tego, czy osobie zobowiązanej przysługuje
władza rodzicielska nad danym dzieckiem i czy ma ona prawo do osobistej z nim styczności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51). Obowiązek alimentacyjny stanowi więc wspólną cechę wskazanych
wyżej podmiotów w zakresie ich relacji z niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym określonych form pomocy. Pominięcie
wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych niż rodzice osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny wobec
niepełnosprawnego małoletniego, stanowi nieuzasadniony przejaw dyskryminacji.
Odnosząc się do tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151),
w którym stwierdzono, że regulacja prawna pozbawiająca prawa do zasiłku stałego siostrę opiekującą się bratem całkowicie ubezwłasnowolnionym
musi być uznana za niesprawiedliwą, sąd uznał, że jeżeli członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych
i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymywać
odpowiednie wsparcie państwa.
Sąd pytający omówił treść zasady demokratycznego państwa prawnego, zwracając szczególną uwagę na realizację zasady sprawiedliwości
społecznej oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. orzeczenie TK: z 3 grudnia 1996 r.,
sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Zdaniem
sądu art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza te zasady.
Jerzy L. otrzymywał od 1 lipca 2000 r. do 30 kwietnia 2004 r. zasiłek stały na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.
o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej z 1990 r.). Następnie od
1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisu przejściowego (art. 58 ust.
1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Rezygnując z zatrudnienia, zgodnie z warunkami określonymi w art. 27 ust. 1 i 3 ustawy
o pomocy społecznej, i otrzymując zasiłek stały, od którego odprowadzana była składka na ubezpieczenie społeczne, mógł zaplanować
swoją przyszłość w taki sposób, żeby nie tracąc uprawnień emerytalnych, zająć się rehabilitacją niepełnosprawnego dziecka.
Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodziców zastępczych i zachowanie przez nich dotychczasowych
uprawnień tylko w pierwszym wynikającym z ustawy o świadczeniach rodzinnych okresie zasiłkowym podważa zaufanie skarżącego
do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Sąd pytający uznał również, że pomoc państwa udzielona w zakresie wynikającym z kwestionowanego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych zniechęci rodzica zastępczego spokrewnionego do działań, które mają doprowadzić do zapewnienia dziecku niepełnosprawnemu
zdolności samodzielnej egzystencji i osiągnięcia celów wymienionych w art. 23 Konwencji o prawach dziecka.
Z uwagi za wyżej wskazane wątpliwości, sąd pytający uznał za zasadne skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.
Udzielenie odpowiedzi na przedstawione w sentencji pytanie ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed sądem administracyjnym
ze skargi Jerzego L.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające
podstawę do wznowienia. Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki
wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności
podstawy prawnej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97 oraz
z 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99).
Sąd pytający podkreślił, że w wyniku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów
ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaistniałaby w rozpatrywanej sprawie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego,
której skutkiem byłoby uchylenie wydawanych przez organy decyzji na podstawie art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
2. Pismem z 10 lipca 2008 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym, jest niezgodny
z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka.
Stwierdził także, że art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym, jest niezgodny z art. 2 i art. 18
Konstytucji. Marszałek omówił stanowisko sądu pytającego. Zaznaczył, że kwestionowane przepisy muszą być rozpatrywane w kontekście
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r. o sygn. P 23/05 dotyczącego zasiłku stałego w ustawie o pomocy społecznej
z 1990 r. Trybunał uznał wówczas, że kwestionowana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości, zasadę sprawiedliwości
społecznej. Godzi także w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz
publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest odpowiednikiem zasiłku stałego
przyznawanego na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Krąg uprawnionych do tego świadczenia również nie obejmuje
wszystkich osób, które będąc zobowiązane do alimentacji, nie są zatrudnione ze względu na konieczność sprawowania opieki nad
osobą niepełnosprawną. Ustawodawca wykluczył możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy osoba wymagająca
opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, również w takiej sytuacji, gdy rodzinę zastępczą tworzą osoby zobowiązane
do alimentacji. Takie zróżnicowanie osób mogących otrzymać świadczenie pielęgnacyjne nosi znamiona arbitralności i nie znajduje
uzasadnienia w aksjologicznych podstawach ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odnosząc się natomiast do wskazanych w pytaniu prawnym przepisów Konwencji o prawach dziecka, stwierdził, że nie stanowią
one wzorca normatywnego o dostatecznym stopniu skonkretyzowania. Nie pozwala to na ocenianie w ich świetle przepisów ustawowych.
Marszałek wskazał, że art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza zaufanie zainteresowanych podmiotów do organów
państwa i stanowionego przez nie prawa. Adresaci przepisów winni mieć możliwość prognozowania działań własnych w oparciu o
przewidywalność działań organów państwa. Istnieją sytuacje, w których nawet zastosowanie odpowiedniej vacatio legis oraz wprowadzenie określonych rozwiązań w przepisach przejściowych nie wystarczy dla uniknięcia naruszenia zasady ochrony
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podjęcie się zadań rodziny zastępczej niepełnosprawnego małoletniego oraz
wynikająca z tego rezygnacja z zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej ma charakter życiowej decyzji o wieloletnich skutkach,
podejmowanej w oparciu o założenie stabilności aksjologicznych podstaw systemu prawnego. O takiej stabilności nie świadczy
natomiast rozwiązanie, w wyniku którego osoby uprzednio uprawnione do zasiłku stałego, niespełniające warunków wymaganych
do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, otrzymywały to świadczenie jedynie do określonego w art. 58 ust. 1 terminu, czyli
do 31 sierpnia 2005 r. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zabezpieczyła w należyty sposób interesów osób, które w związku
z pielęgnacją dziecka niepełnosprawnego otrzymywały do dnia wejście w życie ustawy zasiłek stały na podstawie przepisów o
pomocy społecznej.
3. Pismem z 1 lipca 2008 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie,
w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o jakiej mowa w tym przepisie, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym
i niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek
alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 20 i art. 23 Konwencji o
prawach dziecka. Wniósł też o stwierdzenie, że art. 58 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
w zakresie, w jakim nie przyznaje po 31 sierpnia 2005 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie ustanowionej rodziną
zastępczą spokrewnioną i otrzymującej do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek stały na podstawie
ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w związku z pielęgnacją dziecka, o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych, i spełniającej warunki określone w dotychczasowych przepisach, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.
Ponadto uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art.
71 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka.
Prokurator podzielił zarzuty sądu pytającego wobec art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Omówił cel świadczenia
pielęgnacyjnego. Uznał, że pominięcie wśród podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia pochodnego
w postaci opłacania ze środków publicznych składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe innych niż rodzice członków rodziny
opiekujących się niepełnosprawnym dzieckiem, obowiązanych do jego alimentacji (w tym dziadków), którzy ustanowieni zostali
dla dziecka rodziną zastępczą spokrewnioną i rezygnują z pracy zawodowej, ze względu na konieczność zapewnienia mu stałej
opieki, należy ocenić jako naruszające zasadę równości. Członkowie rodziny niepełnosprawnego dziecka, obowiązani do jego alimentacji
i ustanowieni jego rodziną zastępczą spokrewnioną charakteryzują się takimi samymi cechami jak rodzice biologiczni i przysposabiający
niepełnosprawnego dziecka uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawują oni opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej,
długotrwałej opieki lub pomocy, w związku z jego znacznie ograniczoną możliwością lub niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Z tego powodu osoby te rezygnują z pracy zawodowej lub nie podejmują pracy zawodowej, a dochód rodziny w przeliczeniu na jednego
jej członka nie przekracza określonego ustawą kryterium. Zakres zaś sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem rodziców
zastępczych jest taki sam jak zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym dzieckiem przez rodziców biologicznych.
Rodziny zastępcze, zarówno spokrewnione z dzieckiem, jak i rodziny zawodowe, uzyskują pomoc pieniężną na częściowe pokrycie
jego kosztów utrzymania, a jej wysokość podlega zwiększeniu m. in. w sytuacji, gdy dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Ustawa nie przewiduje jednak dodatkowej pomocy finansowej dla rodziców zastępczych opiekujących się spokrewnionym z nimi niepełnosprawnym
dzieckiem, w sytuacji, gdy nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z pracy zawodowej, z uwagi na konieczność sprawowania
stałej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i ich stałego na co dzień udziału w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jeśli chodzi o pomoc w postaci opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, to rodzice zastępczy spokrewnieni z
dzieckiem mogą ją uzyskać – na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej – wówczas gdy rezygnują z pracy zawodowej
w związku z koniecznością zapewnienia bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem swojej rodziny
(art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z uwagi na odmienne określenie kryteriów udzielania tej formy pomocy w ustawie
o pomocy społecznej i w ustawie o świadczeniach rodzinnych, część osób bliskich dziecku ustanowionych rodzicami zastępczymi
nie może skorzystać z tej formy pomocy społecznej.
Zdaniem Prokuratora pominięcie wśród podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodziców zastępczych spokrewnionych
z dzieckiem nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych.
Przechodząc do kolejnego zarzutu, Prokurator wskazał, że art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z
zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą ochrony rodziny (art. 18 Konstytucji).
Jest to przepis przejściowy, przyznający wszystkim osobom, pobierającym przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych,
tj. przed 1 maja 2004 r., zasiłek stały na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego, do 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Nie rozstrzyga on
natomiast kwestii, czy po 31 sierpnia 2005 r. osoby, które przed 1 września 2005 r. nie ukończyły 50 roku życia (art. 58 ust.
2 ustawy) lub nie uzyskały prawa do emerytury na podstawie art. 58 ust. 3, w tym rodzice zastępczy spokrewnieni z dzieckiem,
na podstawie regulacji nowej ustawy są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. O tym rozstrzyga treść zakwestionowanego
przez sąd art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ocenie w płaszczyźnie art. 2 i art. 18 Konstytucji może podlegać art. 58 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (art. 27) zasiłek stały był świadczeniem przyznawanym również
rodzicom zastępczym, którzy rezygnowali z pracy zawodowej lub nie podejmowali pracy zarobkowej z tego powodu, że niepełnosprawne
dziecko, nad którym sprawowali opiekę, wymagało stałej pielęgnacji. Ta regulacja, w powiązaniu ze świadczeniem w postaci opłacania
składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe dla osób pobierających zasiłek stały, tworzyła dla rodziców zastępczych stabilne
warunki sprawowania opieki nad dzieckiem, bez obawy, że rezygnując z pracy zawodowej, będą pozbawieni świadczeń pomocowych,
a po osiągnięciu wieku emerytalnego nie będą mogli korzystać z zabezpieczenia społecznego.
Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje prawa rodziców zastępczych spokrewnionych z dzieckiem do świadczenia
pielęgnacyjnego, zaś art. 58 ust. 1 ustawy ustanowił ponadroczny okres przejściowy, umożliwiający im dostosowanie się do nowej
sytuacji. Prokurator stwierdził, że ustanowienie takiego okresu nie może przemawiać za konstytucyjnością pozbawienia prawa
do świadczenia pielęgnacyjnego rodziców zastępczych pobierających zasiłek stały na podstawie ustawy o pomocy społecznej z
1990 r. Krewni dziecka niepełnosprawnego, którzy ustanowieni zostali jego rodziną zastępczą pod rządami ustawy o pomocy społecznej
z 1990 r. i na jej podstawie nabyli prawo do zasiłku stałego, mieli prawo oczekiwać, że prawo do tego świadczenia zachowają
do czasu ustania funkcji rodziny zastępczej.
Prokurator nie podzielił zarzutów niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził,
że przepis ten nie określa kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia
pielęgnacyjnego dotyczy bowiem zakwestionowany w pytaniu prawnym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b określa sytuację, w której podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych,
tj. rodzicom i opiekunom faktycznym dziecka, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty więc skierowane
zostały przez sąd wobec niewłaściwego przepisu, zaś przedstawiona w pytaniu prawnym argumentacja nie jest wystarczająca dla
obalenia domniemania konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Dopuszczalność pytania prawnego.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne jest instytucją konkretnej kontroli prawa, podejmowanej w
związku ze stosowaniem aktu normatywnego w indywidualnej sprawie. Istotną cechą pytania prawnego jest jego ścisły związek
z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie. Przedmiotem pytania jest zatem zawsze wątpliwość, która wystąpiła w
toku konkretnego postępowania. Wymaganie powiązania pytania prawnego z tym postępowaniem ma charakter bezwzględny.
Przesłanka podmiotowa pytania prawnego polega na tym, że z pytaniem może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego sąd, przez
co należy rozumieć wszystkie sądy (składy orzekające) w zakresie wskazanym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny
pełni tu rolę subsydiarną względem tego sądu, w tym sensie, że orzeka dopiero wówczas, gdy sąd dokona oceny konstytucyjności
danego aktu normatywnego i dojdzie do przekonania, że jest on niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową czy
ustawą (por. A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), „Państwo i Prawo” z. 8/1999, s. 29).
Przedmiotem pytania prawnego (przesłanka przedmiotowa) musi być przepis, którego zgodność z określonym wzorcem wpływa na treść
rozstrzygnięcia przez sąd konkretnej sprawy (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
Nie może to być akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej przez sąd sprawie
i który nie będzie podstawą rozstrzygnięcia.
Przesłanką funkcjonalną pytania prawnego jest jego relewancja. Trybunał Konstytucyjny przyjmując pytanie prawne do rozpoznania
powinien zbadać, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To znaczy,
że musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem toczącej się przed sądem pytającym sprawy. Zadaniem
sądu pytającego jest wykazanie tej zależności (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 29 marca 2000 r., sygn.
P. 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; z 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; z 27 kwietnia 2004
r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyrok z
30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53).
Pytanie prawne nie może być oderwane od przedmiotu rozpoznania w konkretnej sprawie toczącej się przed sądem pytającym. Kontrola
ta ma charakter incydentalny. Jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie
sprawy toczącej się przed sądem. Może ono dotyczyć wyłącznie problemu hierarchicznej zgodności aktu normatywnego, na podstawie
którego orzeka sąd.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co
do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny
nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (por. K. Kolasiński,
Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” z. 9/2001, s. 25).
Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, albo w
danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne.
Sądy, na podstawie art. 8 Konstytucji, mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą. Powinny zatem dokonywać wykładni ustaw
w zgodzie z Konstytucją (zob. np. postanowienia: z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268; z 27 kwietnia
2004 r., sygn. P 16/03; z 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60). Gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem,
dopiero wówczas powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Pytanie prawne musi spełniać wymogi pisma procesowego, zgodnie z art. 32 ustawy o TK. W pytaniu należy wyraźnie określić zarzut
niezgodności z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli. Ponadto pytanie prawne musi być uzasadnione. Sąd pytający
musi również wykazać relewancję pytania prawnego, a więc uzasadnić, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Sąd pytający powinien wyczerpująco przekazać rozważania prawne tak,
by należycie uzasadnić sformułowane zarzuty. W piśmie procesowym należy również wymienić organ, przed którym toczy się postępowanie
i oznaczyć sprawę.
W niniejszej sprawie sąd pytający wykazuje relewancje pytania prawnego. Stwierdza bowiem, że w wypadku orzeczenia przez Trybunał
niezgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją i Konwencją o prawach dziecka, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów
Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: Konwencja o prawach dziecka) sąd
administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję, gdyż pojawi się przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji. Nie będzie możliwe uchylenie takiej decyzji bez wyroku
Trybunału Konstytucyjnego. Zatem odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy zawisłej
przed sądem pytającym. Pytanie prawne nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez Trybunał.
2. Problem konstytucyjny.
Przedstawione przez sąd pytający z Gdańska pytanie dotyczy kilku problemów konstytucyjnych. Sąd pytający zauważa, że norma
wynikająca z kwestionowanego art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) narusza zasadę równości w realizacji
prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez to, że rodziny naturalne traktuje się w odmienny sposób niż rodziny zastępcze.
Ma to szczególnie znaczenie w wypadku rodzin zastępczych spokrewnionych, którymi nierzadko są osoby, na których ciąży obowiązek
alimentacyjny wobec podopiecznego. Regulacja ta może naruszać również zasadę ochrony rodziny (art. 18 Konstytucji) oraz być
sprzeczna z obowiązkiem państwa prowadzenia polityki uwzględniającej dobro rodziny (art. 71 Konstytucji).
Sąd pytający kwestionuje też regulację intertemporalną zawartą w art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez to,
że dochodzi do ingerencji w prawa nabyte, a zasiłek stały jest zastąpiony świadczeniem pielęgnacyjnym. Jest to sprzeczne z
zasadą ochrony rodziny. Zachodzi więc przypuszczenie, że zostały naruszone zasady demokratycznego państwa prawnego.
Należy zauważyć, że sąd pytający kwestionuje normę, wynikającą z kilku jednostek redakcyjnych. W związku z powyższym Trybunał
Konstytucyjny wypowie się w swoim orzeczeniu o normie wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych związanej ze
sprawą zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, nie zaś o poszczególnych jednostkach redakcyjnych, z których
ta norma wynika.
3. Istota świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia
lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Prawo do świadczenia przysługuje osobie sprawującej
opiekę nad inną osobą (dzieckiem) i jest uzależnione od dochodu na członka rodziny.
Podmiotami uprawnionymi są matka, ojciec dziecka albo opiekun faktyczny dziecka (czyli zgodnie z definicją ustawy – osoba,
która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie), jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej albo rezygnuje z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki: a) nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem
o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki albo pomocy innej osoby w związku
ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka
w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo b) nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu
niepełnosprawności. Przez uprawnionego należy rozumieć osobę, która nie podejmuje pracy zarobkowej albo rezygnuje z pracy
zarobkowej. Chodzi o opiekę stałą lub długotrwałą świadczoną przez matkę, ojca albo opiekuna faktycznego nad dzieckiem niepełnosprawnym.
Osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu przez tę niepełnosprawność jest
zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia.
Osoba uprawniona musi być bezrobotna z własnego wyboru; nie może być podmiotem, który nie jest w stanie poradzić sobie na
rynku pracy. Ponadto przesłanki do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego obejmują nieprzekroczenie granicy kryterium dochodowego.
Świadczenie przestaje przysługiwać z chwilą utraty statusu osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodów i na zasadach określonych
w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w razie zaistnienia jednej z negatywnych przesłanek przysługiwania
świadczenia. Prawne przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są uregulowane w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach
rodzinnych.
Świadczenie nie przysługuje, gdy osoba uprawniona ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego,
zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wynika to z zasady rozłączności pomocy świadczenia pielęgnacyjnego
i innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Przyznanie jednego z tych praw z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, pomocy
społecznej lub zabezpieczenia bezrobotnych w wieku przedemerytalnym, o ile nastąpiło w drodze ostatecznej decyzji właściwego
organu, jest przyczyną nieprzysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja z zatrudnienia musi wynikać ze świadomej
decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy w znaczeniu prawa ubezpieczeń społecznych.
Przesłanki nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny. Już zaistnienie jednej z nich przesądza o prawnej
przeszkodzie przysługiwania prawa. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku
małżeńskim. Szczególną przesłankę ustanawia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b, w którym postanowiono, że świadczenie pielęgnacyjne
nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia,
rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów
opieki zdrowotnej. Umieszczenie podopiecznego w rodzinie zastępczej, czy to na podstawie umowy z właściwym starostą, czy na
podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, skutkuje utratą tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego przez dotychczasowego opiekuna.
Inne przesłanki to posiadanie ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na to dziecko oraz jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone
prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie.
Zasadą jest, że jedno świadczenie pielęgnacyjne przypada na jedną rodzinę. Ma to związek z tym, że takie świadczenie jest
skierowane na zastąpienie pracy zarobkowej, a nie konkretnie na dziecko. Należy zwrócić uwagę na to, że instytucja, jaką jest
świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc dla osoby opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem. Pośrednio ta regulacja służy
dobru dziecka, które ma możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu.
Ze względu na zarzuty sądu pytającego, Trybunał Konstytucyjny postanowił zbadać, jaka jest różnica w statusie rodziny zastępczej
w porównaniu z rodziną naturalną i czy wprowadzone wyłączenie stanowi dyskryminację, przez co naruszałoby zasadę równości
i konstytucyjne standardy ochrony rodziny.
4. Pomoc dla rodzin zastępczych a świadczenie pielęgnacyjne.
4.1. Status prawny rodzin zastępczych.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę zastępczą. Zdaniem
sądu pytającego taka regulacja stanowi dyskryminację tej formy rodziny w stosunku do rodziny naturalnej. Problem podniesiony
w pytaniu prawnym dotyczy jednak bardziej szczegółowej kwestii – a mianowicie możliwości skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego
w sytuacji, gdy osobą rezygnującą z pracy jest podmiot, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem tego, dla kogo jest
on ustanowiony rodziną zastępczą. Podmiot ten jest: 1) rodziną zastępczą spokrewnioną oraz 2) ma obowiązek alimentacyjny.
W takim wypadku rezygnacja z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym nie powoduje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rodzina zastępcza jest formą pieczy zastępczej. Jest to więc piecza nad dzieckiem przebywającym poza swym środowiskiem rodzinnym
lub na takim, które za względu na własne dobro nie może przebywać w tym środowisku. Piecza zastępcza ma mieć charakter tymczasowy.
Wynika to z przyjętego założenia, że ma ona charakter subsydiarny wobec pieczy rodziców naturalnych. Należy bowiem zmierzać
do przywrócenia dziecku rodziny. Tymczasowy charakter rodzin zastępczych ma na celu odbudowanie stabilności rodzin naturalnych.
W tych wypadkach, w których mimo wysiłków nie da się przywrócić dziecka jego rodzicom, lub też w sytuacji, gdy od początku
wiadomo, że osiągnięcie tego celu jest niemożliwe, należy podjąć próbę stworzenia dziecku zastępczego środowiska rodzinnego
o charakterze trwałym, czyli takiego, w którym będzie mogło ono przebywać do osiągnięcia dorosłości.
Od 2000 r. rozpoczęto w Polsce budowanie systemu opieki nad rodziną i dzieckiem, przekazując materię dotyczącą pieczy zastępczej,
w tym rodzin zastępczych, z resortu oświaty do struktur pomocy społecznej. Wcześniej nie rozumiano konieczności wspierania
zarówno dziecka, jak i jego rodziny i nie wypracowano w związku z tym odpowiednich metod wspierania rodzin zastępczych jako
instytucji pieczy zastępczej.
Kwestię tę uregulowano zgodnie z poglądem, że w pomocy społecznej należy uwzględniać konstytucyjną zasadę pomocniczości. W
omawianym wypadku znaczy to, że społeczeństwo nie powinno przejmować zadań rodziców, z przypisanych im naturalnie zadań. Wsparcie
powinno być udzielane wówczas, gdy dana osoba lub rodzina nie jest w stanie sama sobie poradzić. Pomoc musi zmierzać ku usamodzielnieniu
się adresata pomocy – zatem rodzina niewydolna wychowawczo powinna dostać wsparcie, żeby stać się w pełni wydolną. Pomoc powinna
trwać do tego momentu, aż rodzina będzie mogła spełniać swe funkcje samodzielnie.
Kiedy pojawi się konieczność umieszczenia dziecka poza rodziną, głównym celem tego przedsięwzięcia powinno być stworzenie
sytuacji umożliwiającej dziecku powrót do jego rodziców. Jednym z warunków osiągnięcia tego celu jest zapewnienie dzieciom
zabranym czasowo rodzicom rodzinnych form pieczy, przy jednoczesnym umożliwieniu styczności z własnymi rodzicami. Jedynie
wtedy, gdy pomimo udzielonego wsparcia postawa rodziców wyklucza powrót dziecka do rodziny, można je umieścić w instytucji
pieczy zastępczej o charakterze trwałym. W takim wypadku należy się kierować dobrem dziecka, co wynika ze standardów konstytucyjnych
i międzynarodowych (por. art. 2 Konwencji o prawach dziecka).
Z definicji pomocy społecznej, zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze
zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), wynika, że instytucje sprawujące pieczę zastępczą, także rodziny zastępcze, jako
należące do pomocy społecznej, mają służyć wspieraniu rodziny naturalnej dziecka. Rodzina naturalna musi podjąć aktywność,
by zmienić swoją trudną sytuację życiową, z powodu której konieczne było umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Rodzina
zastępcza jest więc elementem systemu wsparcia rodziny naturalnej.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz
jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące
się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących,
jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu
widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech
różniących (por. uzasadnienie wyroku z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów
podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych
może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu
tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości
społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie
(por. np. wyroki TK: z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K.
36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244).
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarówno rodzina naturalna jak i rodzina zastępcza są podmiotami
zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym
dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Różnicowanie ich pozycji w tym zakresie jest przejawem
naruszenia zasady równości.
4.2. Pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych.
Dla porządku należy zauważyć, że rodziny zastępcze otrzymują wsparcie, którego nie ma rodzina naturalna. Rodziny zastępcze
otrzymują świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, któremu zapewniono taką pieczę zastępczą. Ponadto rodziny zastępcze
zawodowe mogą otrzymać dodatkowe wynagrodzenie.
Podczas ustalania pomocy dla rodzin zastępczych ważną kwestią jest zdefiniowanie dochodu dziecka. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy
o pomocy społecznej na dochód składają się: kwota otrzymanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny,
dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwota odpowiadająca dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka. Rodzina zastępcza
może również na podstawie przepisów (art. 78 ustawy o pomocy społecznej) uzyskać świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania
dziecka niepełnosprawnego.
Rodziny zastępcze dzielą się na spokrewnione z dzieckiem, niespokrewnione z dzieckiem i zawodowe niespokrewnione z dzieckiem
(wielodzietne, specjalistyczne, o charakterze pogotowia rodzinnego). Różnica między rodzinami zastępczymi spokrewnionymi i
niespokrewnionymi znajduje wyraz jedynie w tym, że rodziny zastępcze niespokrewnione otrzymują zwiększoną o 10% podstawy pomoc
pieniężną na częściowe pokrycie utrzymania dziecka. Jedynie osoby niespokrewnione z dzieckiem mogą być dla dziecka zawodową
rodziną zastępczą. W zależności od tego, czy rodzina zastępcza jest spokrewniona z dzieckiem, czy nie, uczestniczy w innych
rodzajach szkoleń.
Wszystkie rodzaje rodzin zastępczych są objęte pomocą na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w nich
dziecka. Ustawodawca, zapewniając pomoc na częściowe pokrycie potrzeb dziecka, wskazuje, że rodzina zastępcza, decydując się
na objęcie pieczy nad dzieckiem, powinna mieć na uwadze, że może zaistnieć konieczność, w granicach nieobjętych świadczeniami,
partycypowania w kosztach jego utrzymania. Dzieci niepełnosprawne umieszczone w takich rodzinach są traktowane w sposób preferencyjny.
Rodziców biologicznych mających trudności wychowawcze wspiera się przez okresowe umieszczenie ich dziecka w rodzinie zastępczej.
Ma to być pomoc na stworzenie warunków do powrotu dziecka do rodziców. Pomoc ta ma prowadzić do reintegracji rodziny. Służy
temu włączenie rodziców w oddziaływania wychowawcze wobec dziecka, a także akcentowanie ich odpowiedzialności ekonomicznej
za dziecko.
4.3. Realizacja obowiązku alimentacyjnego w rodzinie zastępczej.
Problem pojawia się, gdy dana osoba, stanowiąca rodzinę zastępczą, jest zmuszona do zrezygnowania z pracy, żeby opiekować
się niepełnosprawnym dzieckiem. Podobna kwestia była już przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w wyroku
z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151). Wówczas Trybunał stwierdził, że choć zasiłek stały
nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę
osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka
rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach.
W sprawie o sygn. P 23/05 Trybunał zauważył, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec
chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie
państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę
sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia
sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności
(art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art.
71 Konstytucji).
Art. 71 ust. 1 Konstytucji, podany w pytaniu prawnym jako wzorzec kontroli, nakłada na państwo obowiązek uwzględnienia dobra
rodziny w polityce społecznej i gospodarczej. Na podstawie tego przepisu jednostka nie ma indywidualnych roszczeń wobec państwa.
Nie znaczy to jednak, że regulacja ta nie ma znaczenia. Naruszenie konstytucyjnego przepisu o zadaniach polityki państwa może
bowiem nastąpić, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy publicznej
(por. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). Konstytucja nie wskazuje szczególnych środków
w zakresie prowadzenia polityki prorodzinnej. Mimo że beneficjentem jest rodzina, nie znaczy to jednak, że państwo ma wyręczać
rodzinę w jej zadaniach. Ochrona rodziny nie sięga bowiem tak daleko, żeby państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej
sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny. Rola państwa jest zatem pomocnicza i komplementarna (por. T. Smyczyński,
Rodzina i prawo w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” z. 11-12/1997, s. 191-192).
Należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie. Dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej
wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości.
W omawianym wypadku relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów są: 1) sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji,
2) niepodejmowanie z tego powodu pracy i 3) osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Odmowa wsparcia osobom bliskim podważa
racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 1 Konstytucji.
W związku z tym norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie,
w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny,
stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna ze konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18
i art. 71 ust. 1 Konstytucji.
5. Wzorce kontroli wynikające z Konwencji o prawach dziecka.
Sąd pytający jako wzorce kontroli podaje w niniejszej sprawie także art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka. Zgodnie
z art. 20 dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać
w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Piecza zastępcza ma być uregulowana
zgodnie z prawem wewnętrznym. Z tą regulacją wiąże się art. 23 Konwencji o prawach dziecka, którego główną treścią jest to,
że dziecko psychicznie lub fizycznie niepełnosprawne powinno mieć zapewnioną pełnię normalnego życia w warunkach gwarantujących
mu godność, umożliwiających osiągnięcie niezależności oraz ułatwiających aktywne uczestnictwo dziecka w życiu społeczeństwa.
W związku z tym strony Konwencji muszą uznać prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski, a także zapewnić, stosownie
do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad
nimi. Pomoc taka, stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują, ma być udzielana
na wniosek tych osób.
Mając na uwadze to, że świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osoby, która się zajmuje dzieckiem, i nie dotyczy bezpośrednio
pomocy dziecku, lecz jedynie pośrednio wpływa na jakość jego życia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przywołane w petitum pytania prawnego wzorce z Konwencji o prawach dziecka są nieadekwatne.
6. Ingerencja art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w prawa nabyte.
6.1. Treść przepisu intertemporalnego dotyczącego zasiłku stałego.
W omawianej sprawie sąd pytający podniósł ponadto, że art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza zasadę ochrony
praw nabytych, ponieważ pozbawia prawa do zasiłku stałego, którego odpowiednikiem w nowej ustawie jest świadczenie pielęgnacyjne.
Osoby rezygnujące z zatrudnienia, zgodnie z warunkami wskazanymi w art. 27 ust. 1 i 3 w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r.
o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej z 1990 r.) mogły tak ułożyć
swoje sprawy, aby zająć się niepełnosprawnym dzieckiem, nie tracąc uprawnień emerytalnych. Podmioty stanowiące rodzinę zastępczą
miały prawo oczekiwać, że w związku z nabyciem zasiłku stałego, zachowają nadal przyznane świadczenia.
Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o
pomocy społecznej z 1990 r. W celu zapewnienia możliwości przejścia ze starej do nowej regulacji ustawodawca ustanowił przepis
przejściowy. Artykuł 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował szczególne zasady nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
z pominięciem warunków materialnoprawnych w kształcie przewidzianym w art. 17 tej ustawy. Do świadczenia pielęgnacyjnego uprawnione
zostały także te osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych korzystały ze świadczeń pomocy społecznej
i spełniły dwa kwalifikowane dodatkowe warunki. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego 1 maja 2004 r. nabywały osoby, którym
wcześniej przysługiwał zasiłek stały na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Dziecko wymagające pielęgnacji w stopniu
uprawniającym jej opiekuna do zasiłku stałego z pomocy społecznej powinno przy tym legitymować się kwalifikowanym orzeczeniem
o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, w którym orzekający zespół ustalił wskazania wymienione w art. 6b ust.
3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
(Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92). Wskazaniami tymi są konieczność stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby
w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji albo konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna
dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Konieczność spełnienia warunków określonych w dotychczasowych przepisach odnieść należy do dotychczasowych warunków przysługiwania
prawa, które swoją nazwą odpowiada prawu ustalonemu na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wcześniejsze
przepisy nie przewidywały świadczenia o nazwie świadczenie pielęgnacyjne. Artykuł 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
uregulował możliwość dalszego legalnego przysługiwania prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej. 1 maja 2004 r. art. 27
ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. stał się przepisem zawierającym dotychczasowe zasady nabywania prawa, od którego zależy
uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli w obrocie prawnym w niezakłócony sposób funkcjonuje decyzja organu pomocy społecznej
przyznająca prawo do zasiłku stałego, należy domniemywać spełnienie warunków w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Następcze wzruszenie decyzji przyznającej zasiłek stały może doprowadzić do eliminacji decyzji ustalającej prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego na skutek niespełnienia dotychczasowych warunków korzystania z zasiłku stałego.
6.2. Ochrona praw nabytych.
W związku z wcześniej poczynionymi uwagami Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że zasada ochrony praw nabytych ma
ukształtowane znaczenie. U jej podstaw znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie
jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Już w 1989 r., a więc długo przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., Trybunał
Konstytucyjny szeroko wypowiadał się na ten temat (por. orzeczenie z 4 października 1989 r., sygn. K. 3/88, OTK w latach
1986-1995/t. II). Swoje stanowisko podtrzymał wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Odnosząc się do zasady demokratycznego
państwa prawnego Trybunał wielokrotnie wskazywał, że: 1) ochrona praw nabytych dotyczy zarówno praw podmiotowych prywatnych,
jak i publicznych praw podmiotowych, a także ich ekspektatyw, 2) źródłem tych praw jest ustawa, ale są one funkcjonalnie związane
z prawami gwarantowanymi przez Konstytucję, gdyż stanowią realizację tych praw, 3) do naruszenia zasady ochrony praw nabytych
dochodzi, gdy pozbawia się jednostkę dotychczasowego prawa podmiotowego w drodze uchylenia lub zmiany ustawy, a także przez
jego ograniczenie, które naruszy istotę tego prawa; 4) zasada ochrony praw nabytych nie oznacza, że prawa te są niezmienne;
ustawodawca ma pewną swobodę w zakresie kształtowania treści danego prawa. Dopuszczalne zmiany czy ograniczenia, a czasem
również pozbawienie prawa podmiotowego jest możliwe z uwagi na realizację innych ważnych wartości. Może ono być dokonane jedynie
w niezbędnym zakresie i pod warunkiem wyrównania praw utraconych (por. wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU
nr 7/1998, poz. 114, wyrok z 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).
W omawianej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte. Ustanowienie ponadrocznego okresu vacatio legis nie jest wystarczającym argumentem, przemawiającym za konstytucyjnością art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ustawodawca odebrał bowiem rodzinom zastępczym pobierającym na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego. Jest to regulacja niezgodna z art. 2 i art. 18 Konstytucji przez to, że naruszone zostało zaufanie obywateli
do państwa i do tworzonego prawa. Rodzice zastępczy spokrewnieni mieli zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa,
ułożyli sobie życie zawodowe i rodzinne stosownie do niego i mieli prawo oczekiwać ciągłości przyznanego świadczenia. Regulacja
ta nie służy ochronie konstytucyjnych wartości, jakimi są ochrona rodziny i opieka nad rodziną.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro zaskarżenie kwestionowanej regulacji nastąpiło dwutorowo, to oprócz uznania niekonstytucyjności
art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy stwierdzić niekonstytucyjność art. 58 ust.
1 tej ustawy, w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym.
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność normy zrekonstruowanej z art. 17 ustawy o świadczeniach
rodzinnych w zakresie, w jakim wyłączono możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodziny zastępcze spokrewnione.
Trybunał wypowiedział się zatem o normie jedynie w zakresie przedstawionym w pytaniu prawnym.
Do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności
zaskarżonej normy, w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena wpływu wyroku
Trybunału Konstytucyjnego na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również należy do organów stosujących prawo.
Poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego pozostaje kwestia przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego pozostałym formom rodzin
zastępczych. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby bowiem wyjście poza zakres rozpatrywanego pytania prawnego.
Ze względu na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.