W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 marca 2013 r. D.P. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującym stanem faktycznym. Do Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej: Zakład) skarżący złożył wniosek z żądaniem przekazania kserokopii umów zawartych między tym Zakładem a Narodowym Funduszem Zdrowia (dalej: NFZ) obowiązujących w 2011 r. i 2012 r. Pismem z 26 marca 2012 r. Kierownik Zakładu odpowiedział skarżącemu na jego wniosek. Wskazał w szczególności, że – jego zdaniem – brak jest podstaw do udostępnienia kserokopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawartych między Zakładem a NFZ. Wyrokiem z 13 lipca 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 155/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, którą skarżący wniósł na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pilawie. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2718/12), doręczonym skarżącemu 12 marca 2013 r.

Zdaniem skarżącego przyjęcie przez organy orzekające w jego sprawie, że zaskarżony przepis całościowo reguluje kwestię informowania obywateli o treści umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w konsekwencji wyłącza stosowanie do takich umów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej), narusza jego prawo dostępu do dokumentu tej umowy, gwarantowane w art. 61 ust. 2 Konstytucji. W przekonaniu skarżącego prawo to powinno obejmować nie tylko dostęp do informacji wymienionych w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i udostępnianych na stronie internetowej NFZ, ale również dostęp do pełnego tekstu samej umowy. Jak podkreślił skarżący, uniemożliwienie mu zapoznania się z tym tekstem stanowiło ograniczenie prawa do informacji publicznej, które nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji. Skarżący wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można się spotkać także z innym rozumieniem zaskarżonego przepisu, a mianowicie z takim, zgodnie z którym zaskarżony przepis nie wyłącza możliwości skutecznego żądania udostępnienia pełnych tekstów umów w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W świetle powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że warunkiem rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw wskazanych w skardze. W związku z tym obowiązkiem skarżącego jest dołączenie do skargi konstytucyjnej orzeczenia, które wykazuje tę złożoną kwalifikację, tzn. zostało wydane na podstawie przepisów będących przedmiotem wniesionej skargi i prowadzi do niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Skarżący musi przy tym wykazać, że ingerencja ta była skutkiem niekonstytucyjności przepisu zastosowanego przy rozpatrywaniu jego sprawy, nie zaś niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organy orzekające w sprawie. Celem skargi jest bowiem usunięcie z systemu prawa niekonstytucyjnej normy, której stosowanie prowadzi do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw lub wolności. Rozpatrując skargę, Trybunał Konstytucyjny nie pełni funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć dokonanych przez orzekające organy. Nie ma więc kompetencji do kontroli prawidłowości ustaleń sądu, niezastosowania obowiązujących przepisów czy sposobu ich zastosowania, ocenia jedynie konstytucyjność tych przepisów.

Trybunał przypisuje utrwalonej i konsekwentnej praktyce stosowania prawa istotne znaczenie. Jeżeli ustaliła ona w sposób bezsporny wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. np. postanowienie TK z 19 lipca 2005 r., SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87 oraz wyrok TK z 24 czerwca 2008 r., SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85). Jak bowiem zauważa Trybunał, „stałość, powtarzalność i powszechność praktyki sądowej może nadawać kwestionowanemu unormowaniu w sposób stały i powszechny określone znaczenie, podlegające następnie kontroli konstytucyjności. Stałość i powszechność praktyki, wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny, powoduje bowiem nadanie samym przepisom trwałego i niekonstytucyjnego znaczenia” (postanowienie TK z 21 września 2005 r., SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to – zdaniem Trybunału – należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał właśnie takiej treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe, i jako wyrażający taką treść może być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. Jeżeli jednak stanowisko sądów w sprawie wykładni danego przepisu nie jest jednolite, a skarżący zwraca uwagę na nieprawidłową – jego zdaniem – wykładnię przyjętą przez sądy orzekające w jego sprawie, to należy uznać, że skarga konstytucyjna dotyczy stosowania prawa, a więc nie spełnia warunków określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie o TK.

W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie wskazuje na istniejące w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności w zakresie rozumienia zaskarżonego przez niego przepisu. Skarżący kwestionuje przyjętą w jego sprawie wykładnię art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i zauważa, że w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny odmienne interpretował ten przepis – dopuszczał możliwość stosowania do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11, niepubl.; zob. również wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 191/13 oraz sygn. akt I OSK 192/13, niepubl., dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżący twierdzi przy tym, że – jego zdaniem – taka wykładnia nie narusza norm konstytucyjnych. Nie wykazuje jednocześnie, aby przyjęte w jego sprawie rozumienie zaskarżonego przepisu było utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestionuje więc nie sam art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, lecz sposób, w jaki przepis ten został zastosowany w jego sprawie. Tym samym wniesioną przez niego skargę konstytucyjną należy uznać za skargę na stosowanie prawa, nie zaś za skargę na niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją.

Niezależnie od powyższego rozpatrywanej skardze nie można nadać dalszego biegu również z powodu jej oczywistej bezzasadności. Zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi wyraźnie wskazano jako wzorzec kontroli zakwestionowanego przepisu wyłącznie art. 61 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten odnosi się jednak tylko do uzyskiwania informacji o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. NFZ nie należy natomiast do takich organów. Obowiązek udostępniania informacji o jego działalności wynika więc nie z art. 61 ust. 2 Konstytucji, ale z – niepowołanego przez skarżącego ani samodzielnie ani w związku z art. 61 ust. 2 – art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazany w skardze art. 61 ust. 2 Konstytucji nie stanowi więc adekwatnego wzorca kontroli zakwestionowanej w niej regulacji. W tym kontekście Trybunał przypomina, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania właściwych wzorców kontroli zakwestionowanych przepisów. Z obowiązku tego nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91).

W związku z powyższym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.