1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej A.Z., H.Z., A.Z. oraz M. Z.-B. (dalej: skarżący), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 grudnia 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność art. 417 (w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r.) oraz art. 417 (w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r.) w związku z art. 4171 § 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), rozumianych w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę spowodowaną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje ustawa, tylko jeśli obowiązek wydania takiej ustawy został wyrażony w sposób precyzyjny, umożliwiający pełne skonkretyzowanie treści mającej zostać uchwaloną w wyniku zastosowania ścisłej wykładni językowej z wykluczeniem innych rodzajów wykładni, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz 77 ust. 1 Konstytucji.

2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Wyrokiem z 17 stycznia 2011 r. (sygn. akt II C 560/10) Sąd Okręgowy w Warszawie – II Wydział Cywilny oddalił, jako niezasadne, powództwo skarżących przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa o zasądzenie na ich rzecz – na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.), ewentualnie: art. 4171 § 4 k.c. – kwot po 80 000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia doręczenia pozwanemu pozwu do dnia zapłaty, tytułem rekompensaty za utratę nieruchomości leśnych „Dobra Ordynackie Kozłówka”, które należały do spadkodawcy skarżących, Aleksandra Z., a zostały przejęte przez Skarb Państwa. Od powyższego orzeczenia skarżący wnieśli apelację, którą Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny oddalił wyrokiem z 22 września 2011 r. (sygn. akt I ACa 323/11). Z kolei wyrokiem z 6 września 2012 r. (sygn. akt I CSK 96/12) Sąd Najwyższy – Izba Cywilna oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku sądu drugiej instancji.

3. W ocenie skarżących zakwestionowane przepisy naruszają: „określone w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego – przepisów regulujących sposób oraz wysokość wypłaty rekompensat z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiących w chwili obecnej lasy państwowe, zaliczane do strategicznych zasobów naturalnych kraju”; „prawo do działania w zaufaniu do państwa (wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP zasadę lojalności państwa względem obywateli)”; „prawo do równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż w sposób nieuzasadniony zróżnicowano sytuację prawną skarżących względem osób, którym organ władzy publicznej wyrządził szkodę w sposób inny niż poprzez nieuchwalenie ustawy”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynili trzy przepisy prawa materialnego, które stanowią odpowiednio: „§ 1. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. § 2. Funkcjonariuszami państwowymi w rozumieniu niniejszego tytułu są pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Za funkcjonariuszy państwowych uważa się również osoby działające na zlecenie tych organów, osoby powołane z wyboru, sędziów i prokuratorów oraz żołnierzy sił zbrojnych” (art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2004 r.); „§ 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. § 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa” (art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2004 r.); „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody” (art. 4171 § 4 k.c.).

Wskazane regulacje były podstawą do wydania niekorzystnych wobec skarżących orzeczeń sądów meriti obu instancji, tj. wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – II Wydział Cywilny z 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II C 395/10) oraz utrzymującego go w mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie – I Wydział Cywilny z 22 września 2011 r. (sygn. akt I ACa 323/11). Tymczasem w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący jako ostateczne orzeczenie, uprawniające ich do wniesienia tego środka prawnego, wskazali wyrok Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z 6 września 2012 r. (sygn. akt I CSK 96/12), który zapadł w ramach kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu drugiej instancji.

W związku z powyższym wymaga rozstrzygnięcia przez Trybunał zagadnienie wstępne, dotyczące dopuszczalności in casu wniesienia skargi konstytucyjnej od orzeczenia Sądu Najwyższego, a tym samym dochowania przez skarżących trzymiesięcznego terminu do wniesienia tego środka prawnego, określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, biegnącego od daty doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

2.1. Na wstępie należy zauważyć, że art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż „każdy (…) ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego”. Oznacza to, że skarga konstytucyjna winna odpowiadać – z woli ustrojodawcy – warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 19992007). Termin do wniesienia skargi konstytucyjnej został określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Przepis ten przewiduje, że skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Początek biegu terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej wyznaczają w myśl tej normy dwa elementy: po pierwsze – wyczerpanie przez skarżącego drogi prawnej, po drugie – doręczenie skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału obie te przesłanki powinny być odczytywane łącznie w tym sensie, że skarżący przed wniesieniem skargi konstytucyjnej zobowiązany jest skorzystać ze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących mu w ramach drogi prawnej, które zapobiegają uzyskaniu przez orzeczenie waloru prawomocności (zob. np. postanowienia TK z 2 marca 2009 r., Ts 251/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 88 oraz 17 grudnia 2009 r., Ts 68/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 449). Podstawy wniesienia skargi konstytucyjnej aktualizują się już wówczas, gdy orzeczenie stanie się prawomocne, a skarżący nie jest zobowiązany do poszukiwania ochrony swoich praw przy użyciu innych środków (por. wyrok TK z 25 maja 2009 r., SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69). Data doręczenia prawomocnego orzeczenia wyznacza w konsekwencji początek biegu terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania – zarówno karnego, jak i cywilnego – może zapaść wiele rozstrzygnięć o różnym charakterze. Dlatego też należy podkreślić, że walor prawomocności, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, odnosi się do wydanego na podstawie zaskarżonej normy orzeczenia, z którym skarżący wiąże naruszenie swoich praw. Jeżeli to orzeczenie stało się prawomocne, nie jest konieczne uruchamianie procedur o charakterze nadzwyczajnym, nawet jeżeli mogą one doprowadzić do uchylenia lub zmiany prawomocnego rozstrzygnięcia, a ich ewentualne wszczęcie nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, nie powoduje ani jego zawieszenia, ani przerwy. Możliwość wniesienia nadzwyczajnych środków prawnych jest zazwyczaj związana z zaistnieniem szczególnych okoliczności; uzależnienie dopuszczalności skargi konstytucyjnej od podjęcia przez skarżącego próby wzruszenia orzeczenia także w taki sposób mogłoby nadmiernie utrudnić korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako instrumentu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Wniesienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia nie stoi tym samym na przeszkodzie równoległemu wniesieniu skargi konstytucyjnej; w takiej sytuacji Trybunał zawiesza postępowanie w sprawie rozpoznania skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania przed sądem (zob. np. postanowienia TK z: 21 stycznia 2003 r., SK 30/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 7; 23 maja 2007 r., Ts 81/07, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 361; 23 stycznia 2008 r., Ts 214/07, OTK ZU nr 6/B/2008, poz. 230 oraz 8 kwietnia 2008 r., Ts 226/07, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 250).

2.2. W polskim modelu postępowania cywilnego skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, a nie instancyjnym środkiem odwoławczym (zob. np.: K. Piasecki, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2, red. K. Piasecki, wyd. 5, Warszawa 2010, s. 155 i n.; T. Zembrzucki, Skarga kasacyjna. Dostępność w postępowaniu cywilnym, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 32 i n.; T. Ereciński, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2: Postępowanie rozpoznawcze, red. T. Ereciński, wyd. 4, Warszawa 2012, s. 327 i n.; T. Zieliński, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. T. Zieliński, wyd. 6, Warszawa 2012, s. 650 i n.), przysługującym wyłącznie od prawomocnych wyroków sądu drugiej instancji lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania, kończących postępowanie w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 3981 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego [Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.]). Taki charakter skargi kasacyjnej wynika już z samej systematyki k.p.c., tj. umieszczenia tego środka w tytule VI księgi I części I tej ustawy, tj. umiejscowienie działu Va – „Skarga kasacyjna” za działem V – „Środki odwoławcze”. Ponadto, postępowanie kasacyjne spełnia szczególną funkcję polegającą na kontroli prawidłowości stosowania prawa przy wydawaniu zaskarżonych orzeczeń, a nie kontroli zasadności i trafności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego prawomocnego orzeczenia, jeśli orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym pogwałceniem przepisów regulujących zasady i tok postępowania cywilnego. Idea ta wyraża się przede wszystkim w zawężeniu podstaw kasacyjnych do wad postępowania wyliczonych w art. 3983 k.p.c. Szczególny charakter skargi kasacyjnej wynika również z dalszych ograniczeń jej dopuszczalności, zawartych w art. 3989 § 1 k.p.c.: uzależnienie przyjęcia skargi do rozpoznania, jeżeli w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, zachodzi nieważność postępowania lub skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona.

2.3. Ukształtowanie skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym (tak jak kasacji w postępowaniu karnym) jako środka nadzwyczajnego przysługującego od prawomocnych orzeczeń, które podlegały już kontroli w dwuinstancyjnym postępowaniu, stanowi wybór ustawodawcy, niepodlegający kognicji Trybunału (zob. wyrok TK z 17 maja 2004 r., SK 32/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 44). Przesądza on jednocześnie o tym, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest norma, na podstawie której zostało wydane orzeczenie merytoryczne, termin do wniesienia skargi konstytucyjnej rozpoczyna bieg wraz z doręczeniem skarżącemu prawomocnego orzeczenia wydanego przez sąd odwoławczy, a wniesienie skargi kasacyjnej pozostaje prawnie irrelewantne dla jego biegu (zob. np. postanowienia TK z: 25 lipca 2006 r., Ts 143/06, OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 55; 13 lutego 2007 r., Ts 162/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 15; 15 lutego 2007 r. i 16 maja 2007 r., Ts 144/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 129 i 130; 4 października 2007 r., Ts 47/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 67; 27 listopada 2007 r., Ts 107/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 39; 27 listopada 2007 r., Ts 284/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 60; 14 stycznia 2009 r., Ts 260/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 209 oraz 16 maja 2011 r. i 28 lipca 2011 r., Ts 240/10, niepubl.).

Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego w sprawie nadzwyczajnego środka zaskarżenia – w szczególności skargi kasacyjnej – może natomiast stanowić ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK, z tym skutkiem, że od daty jego doręczenia biegnie termin do wniesienia skargi konstytucyjnej wówczas, gdy skarżący domaga się zbadania zgodności z Konstytucją norm dotyczących tego etapu postępowania lub – co wymaga szczególnego podkreślenia – norm, na podstawie których orzekał dopiero sąd kasacyjny (zob. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 1 lipca 2008 r., SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych wyżej sytuacji.

2.4. W postanowieniu pełnego składu z 9 grudnia 2008 r. o sygn. SK 94/06 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 185) i postanowieniu z 18 listopada 2009 r. o sygn. SK 12/09 (OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 158) Trybunał zwracał wprawdzie uwagę, że w każdej sytuacji należy dokonywać analizy całokształtu unormowań determinujących przebieg danego postępowania. Jednak w okolicznościach sprawy, w związku z którą została wniesiona analizowana skarga konstytucyjna, brakowało elementów przesądzających o tym, że skarga kasacyjna powinna była zostać potraktowana jako środek prawny przysługujący w ramach wyczerpania drogi prawnej. Decydujące znaczenie ma tu przede wszystkim analiza uzasadnień wyroków Sądu Apelacyjnego w Warszawie – I Wydział Cywilny z 22 września 2011 r. (sygn. akt I ACa 323/11) oraz Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z 6 września 2012 r. (sygn. akt I CSK 96/12), która, wbrew lakonicznej argumentacji skarżących, bezsprzecznie dowodzi, że rozstrzygnięciem merytorycznym, tj. zapadłym na podstawie kwestionowanych w skardze przepisów cywilnego prawa materialnego, było właśnie orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Z kolei wspomniany wyrok Sądu Najwyższego odnosił się wyłącznie do kwestii zasadności zarzutów kasacyjnych, wywiedzionych przez skarżących w trybie art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c., i zapadł na podstawie art. 39814 k.p.c.

2.5. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wymóg wyczerpania drogi prawnej został spełniony przez skarżących w momencie uzyskania przez nich wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie – I Wydział Cywilny z 22 września 2011 r. (sygn. akt I ACa 323/11), jako orzeczenia, w którym przyjęto kwestionowaną w analizowanej skardze konstytucyjnej wykładnię przepisów prawa. Wyrok ten, co Trybunał ustalił z urzędu, został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 18 listopada 2011 r., skarga konstytucyjna została wniesiona zaś 5 grudnia 2012 r. Zatem fakt wniesienia tego środka prawnego przez skarżącego z rażącym przekroczeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, nie budzi wątpliwości. Podjęcie przez skarżącego kroków zmierzających do pozbawienia orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Warszawie waloru ostateczności przez wniesienie skargi kasacyjnej od tego rozstrzygnięcia (którą Sąd Najwyższy – Izba Cywilna wyrokiem z 6 września 2012 r. o sygn. I CKS 96/12 oddalił) nie wpłynęło już na bieg trzymiesięcznego terminu wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – należało postanowić jak w sentencji.