W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2013 r. (data nadania) M.R. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność § 2 ust. 1 in principio oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034; dalej: rozporządzenie) z art. 2 i art. 92 ust. 1 (błędnie oznaczonym w skardze jako art. 92 ust. 2) Konstytucji. Wobec kwestionowanych przepisów skarżący sformułował zarzuty zakresowe. W odniesieniu do § 2 ust. 1 in principio rozporządzenia stwierdził, że jest on niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „wprowadza warunek uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, polegający na konieczności istnienia pomiędzy strażakiem a jego małżonkiem ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, podczas gdy wprowadzenia takich warunków (...) nie przewiduje delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej”. Z kolei § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest – zdaniem skarżącego – niekonstytucyjny w zakresie, w jakim „wprowadza możliwość złożenia wniosku o wypłatę pomocy po nabyciu lokalu lub domu, podczas, gdy ustawa nie dopuszcza składania wniosków po uzyskaniu lokalu”.

Skarga została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 16 maja 2011 r. (Nr 2240/PT/2/2011) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Gryficach odmówił przyznania skarżącemu jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie domu. Orzeczenie to utrzymał w mocy Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie decyzją z 5 września 2011 r. (Nr 0221.86.WT.2011). Wyrokiem z 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 1160/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję administracyjną z 5 września 2011 r. Wyrokiem z 21 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 761/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwała pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, gdyż jego żona posiada dom, w którym skarżący ma prawo zamieszkiwać.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiających go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez przepis aktu normatywnego wykazującego podwójną kwalifikację. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia praw i wolności skarżącego ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których organ lub sąd orzekły o tych prawach i wolnościach, przy czym sposób ich naruszenia musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia wymienionych warunków.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w postępowaniu skargowym możliwość kwestionowania przepisów została ograniczona jedynie do unormowań kształtujących sytuację prawną skarżącego (zob. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Przedmiotem zaskarżenia skarżący może uczynić wyłącznie te przepisy zastosowane w jego sprawie, które były podstawą ostatecznego jej rozstrzygnięcia dokonanego przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Skarżący objął jednak przedmiotem zaskarżenia przepisy, których nie można uznać za podstawę prawną orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach i prawach skarżącego. Wprawdzie organy Państwowej Straży Pożarnej powołały się na § 2 ust. 1 rozporządzenia, ale odwołanie się do treści tego przepisu – jak stwierdziły sądy administracyjne – było zbędne, gdyż odmowa przyznania pomocy finansowej miała uzasadnienie w art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.). Potwierdza to treść wyroków sądowych załączonych do rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu. Zdaniem Trybunału skarżący błędnie określił wzorce kontroli, gdyż przywołał przepisy Konstytucji (art. 2 i art. 92 ust. 1) niebędące źródłem praw podmiotowych.

Niewłaściwe jest więc uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (jak i inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać się za pomocą skargi konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu jednak na sposób sformułowania uzasadnienia przez skarżącego niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone w jego sprawie.

Podobne stanowisko Trybunał zajął wobec art. 92 ust. 1 Konstytucji, także przywołanego przez skarżącego jako podstawa rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Unormowanie to zasadniczo jest adresowane do władzy ustawodawczej oraz do podmiotu wydającego rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Nie daje ono podstawy do dekodowania przysługującego jednostce prawa podmiotowego i w związku z tym nie może być bezpośrednio punktem odniesienia dla kontroli konstytucyjności aktów prawnych kwestionowanych w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 27 listopada 2006 r., SK 13/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 164).

Innym uchybieniem formalnym skargi jest to, że skarżący podjął w niej polemikę z wydanym w jego sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahując od modelu skargi konstytucyjnej przyjętego w prawie polskim. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna służy zakwestionowaniu podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej, a nie (jak np. w Republice Czeskiej) poddaniu tego orzeczenia kontroli. Trybunał Konstytucyjny jest powołany do orzekania w sprawach zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w celu wyeliminowania z systemu prawnego przepisów prawa z nią niezgodnych. Kognicji Trybunału nie podlega natomiast kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów administracji publicznej) ani kontroli wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania czy niestosowania przez sądy (organy administracji publicznej) orzekające w indywidualnych sprawach (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., SK 15/07, OTK ZU Nr 5/A/2008, poz. 98).

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.