Decyzją z 14 czerwca 2000 r. (nr WSO-O.5142/1/2000) Wojewoda Mazowiecki odmówił Igorowi Pankovskiy zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę decyzji stanowił art. 23 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej ustawy (dalej: ustawa). Równocześnie na podstawie art. 77 tejże ustawy odmówiono uzasadnienia tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 17 października 2000 r. (nr GMU III 1886/00) utrzymał w mocy decyzję z 14 czerwca br. i na takiej samej podstawie również odmówił sporządzenia jej uzasadnienia. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 3 sierpnia 2001 r.

W żądaniu (petitum) skargi pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 13 ust. 1 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach w części, w jakiej miałyby uzasadniać zakaz udzielenia cudzoziemcowi polskiego pochodzenia zezwolenia na osiedlenie się w Polsce, a w konsekwencji i wydanie mu karty stałego pobytu z zasadą wyrażoną w ust. 5 art. 52 Konstytucji RP, iż osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Ponadto wniesiono „o stwierdzenie..., że art. 77 powyższej ustawy o cudzoziemcach, pozwalający organowi państwowemu na odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów tejże ustawy nie ma zastosowania do osób, o których mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP”.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący „ma przymiot polskiego pochodzenia, które nawet jest potwierdzone stosownym urzędowym dokumentem przez władze Ukrainy”, a w konsekwencji przysługuje mu konstytucyjne prawo do osiedlenia się w Polsce. W uzasadnieniu skargi powołano też, dla zaskarżonych przepisów nowe, niewskazane w jej petitum wzorce kontroli: art. 18, art. 37 i art. 51 ust. 3 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 18 Konstytucji podniesiono, że odmowa zezwolenia na osiedlenie się godzi w wartości konstytucyjne znajdujące się pod ochroną tego przepisu, a więc w małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. Skarżący jest bowiem żonaty i ze związku tego w Polsce urodziło się jego dziecko.

Natomiast, co do art. 37 w związku z art. 51 ust. 3 Konstytucji podniesiono, że właściwe organy administracyjne i sądowe odmawiając skarżącemu przysługującego mu konstytucyjnego prawa zamieszkiwania na stałe w Polsce, mogą tego nie uzasadniać. W konsekwencji skarżący nie może się dowiedzieć, dlaczego odmawia się mu tego prawa. Tymczasem z art. 37 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji wynika, że skarżący powinien być traktowany analogicznie jak obywatel polski, a więc powinno przysługiwać mu prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w jego sprawie. Na poparcie zarzutów powołano orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z 13 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej przyjmując za podstawę skargi jedynie wzorce konstytucyjne wskazane w jej petitum. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powołanie w uzasadnieniu skargi dodatkowych, innych niż w petitum, wzorców kontroli jest bez znaczenia dla przedmiotu zaskarżenia. Konieczność precyzyjnego sformułowania żądania skargi konstytucyjnej wynika też, z wyrażonej w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zasady skargowości. W petitum badanej skargi skarżący w sposób jednoznaczny sformułował swe żądanie sprowadzające się do wniosku o zbadanie zgodności z art. 52 ust. 5 Konstytucji art. 13 ust. 1, art. 23 ustawy o cudzoziemcach oraz o ustalenie normatywnej treści art. 77 tej ustawy w zgodzie z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Wskazanych w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wzorców kontroli, w tym art. 18 Konstytucji, Trybunał nie wziął pod uwagę z przytoczonych wyżej względów. Wprawdzie art. 52 ust. 5 Konstytucji określa prawo osoby pochodzenia polskiego do osiedlenia się na terytorium Polski, jednak uzależnia je od stwierdzenia tego pochodzenia zgodnie z ustawą. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, chodzi tu o ustawę w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, z czego wynika, że dla stwierdzenia pochodzenia polskiego skarżącego nie mają znaczenia rozstrzygnięcia władz ukraińskich. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący nie jest podmiotem prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji. Niewskazanie naruszonego prawa konstytucyjnego było więc podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W zażaleniu złożonym 25 marca 2002 r. skarżący wniósł o jego uwzględnienie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Zdaniem skarżącego w petitum skargi został wskazany wzorzec konstytucyjny – art. 52 ust. 5 oraz zaskarżone przepisy ustawy, tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny powinien też, jego zdaniem, uwzględnić pozostałe wzorce wskazane w uzasadnieniu, kwestia ta jest jednak drugorzędna, gdyż to art. 52 ust. 5 Konstytucji stanowi podstawę głównego zarzutu skargi konstytucyjnej. Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd, w myśl którego w art. 52 ust. 5 Konstytucji chodzi wyłącznie o ustawę w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, na podstawie której musiałoby się toczyć określone postępowanie przed władzami polskimi. Wystarczy, jeżeli w jakimkolwiek postępowaniu przed władzami polskimi uznają one za oczywiste i bezsporne, że skarżący ma polskie pochodzenie. Fakt polskiego pochodzenia skarżącego nigdy nie budził wątpliwości polskich władz i uprawniał go do otrzymania obywatelstwa polskiego. Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu administracyjnym oraz sądowo-administracyjnym. Wobec powyższego skarżący jest podmiotem prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, ponieważ jego problem nie jest jednostkowy i odosobniony, niezależnie od rozpoznania go w trybie skargi konstytucyjnej możliwe jest zbadanie zakwestionowanych przepisów w trybie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na koniec skarżący podkreślił, że całkowicie dowolna jest wyrażona w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego ocena, iż nie uprawdopodobnił on naruszenia swoich praw.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Sformułowany w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymóg wskazania naruszonych konstytucyjnych praw skarżącego oraz zawarty w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 wymóg sformułowania zarzutu niekonstytucyjności oznacza konieczność wskazania przez skarżącego wzorców konstytucyjnych i niezgodnych z nimi, zdaniem skarżącego, przepisów aktu normatywnego. W zasadzie wskazanie takie powinno nastąpić w petitum skargi konstytucyjnej, jednak uczynienie tego dopiero w uzasadnieniu nie powoduje automatycznie, że skardze należy odmówić nadania dalszego biegu. Odmowa taka jest uzasadniona w sytuacji, gdy petitum skargi i jej uzasadnienie jest na tyle rozbieżne, że albo nie można ustalić, które prawa skarżącego są jego zdaniem naruszone, albo gdy petitum i uzasadnienie są na tyle rozbieżne, że nie można określić zakresu zaskarżenia. W obu przypadkach nie jest możliwe ustalenie granic skargi konstytucyjnej, tym samym Trybunał nie może zrealizować dyspozycji, o której mowa w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej skargi konstytucyjnej. Skarżący w petitum skargi konstytucyjnej wskazuje wprawdzie węższy katalog wzorców konstytucyjnych niż w uzasadnieniu, jednak z treści skargi można odczytać na czym polega, jego zdaniem, naruszenie wszystkich wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zakres podmiotowy i przedmiotowy art. 52 ust 5 Konstytucji. Wskazany przepis nie określa przesłanek, ani trybu stwierdzenia pochodzenia polskiego danej osoby i odsyła w tym zakresie do ustawy. W chwili wejścia w życie Konstytucji brak było ustawy, która całościowo regulowałaby materie wskazane w art. 52 ust. 5 lub w sposób jednoznaczny określała przesłanki od których uzależnione jest stwierdzenie polskiego pochodzenia. W art. 10 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach wskazano jedynie, że wizę repatriacyjną wydaje się cudzoziemcom narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, natomiast w art. 109 ust. 3 pkt 1 tej ustawy uzależniono wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o uznaniu cudzoziemca za obywatela polskiego m.in. od stwierdzenia jego polskiej narodowości lub pochodzenia polskiego. Dopiero w art. 5 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) sformułowane zostały przesłanki uznania osoby za osobę pochodzenia polskiego. W art. 14 przedmiotowej ustawy sformułowano delegację do wydania rozporządzenia określającego m.in. tryb postępowania w sprawach o uznanie za osobę pochodzenia polskiego. Tryb ten jest zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 15 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 294 ze zm.). Z powyższego wynika, iż w momencie podejmowania rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do osiedlenia się na terytorium Polski stwierdzenie pochodzenia polskiego mogło nastąpić jedynie w trakcie postępowania, którego celem było wydanie cudzoziemcowi wizy repatriacyjnej lub postępowania zmierzającego do nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego. Względem skarżącego nie toczyło się żadne ze wskazanych wyżej postępowań. Powstaje w związku z tym pytanie, czy stwierdzenie pochodzenia polskiego mogło mieć miejsce w innym postępowaniu oraz czy rozstrzygnięcie w tej kwestii mogło opierać się bezpośrednio na art. 52 ust. 5 Konstytucji?

Odpowiedź na to ostatnie pytanie wymaga ustalenia, czy art. 52 ust. 5 Konstytucji zawiera na tyle jednoznaczną treść normatywną, aby mógł być podstawą dyrektyw formułowanych względem ustawodawcy oraz podstawą aktów stosowania prawa. Ustalenia te wykraczają poza zakres wstępnego rozpoznania i mogą zostać podjęte dopiero w procesie kontroli konstytucyjności norm.

Skarżący uprawdopodobnił natomiast zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji przez art. 77 zaskarżonej ustawy, który to przepis umożliwił organowi orzekającemu w jego sprawie odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Wskazany przepis pozbawił skarżącego możliwości ustalenia w oparciu o jakie dokumenty, wskazane w nich dowody doszło do wydania rozstrzygnięcia o jego prawach. Ustalenie, czy ograniczenie takie jest uzasadnione i nie narusza konstytucyjnych praw skarżącego przekracza ramy postępowania wstępnego. Z kolei skutki rozstrzygnięć opartych na art. 13 ust. 1 pkt 9, art. 23 ust. 2 i art. 19 ustawy o cudzoziemcach ograniczają jego prawo do przebywania wraz z rodziną, co uprawdopodabnia w stopniu wystarczającym zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji.

Na koniec należy stwierdzić, że żądanie skarżącego zbadania konstytucyjności zaskarżonych przepisów „w trybie pkt 1 ust. 1 art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy cytowana już zasada skargowości, o której mowa w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyklucza wszczynanie kontroli konstytucyjności prawa z urzędu.

Mając powyższe na względzie należało orzec jak na wstępie.

Decyzją z 14 czerwca 2000 r. (nr WSO-O.5142/1/2000) Wojewoda Mazowiecki odmówił Igorowi Pankovskiy zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę decyzji stanowił art. 23 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej ustawy (dalej: ustawa). Równocześnie na podstawie art. 77 tejże ustawy odmówiono uzasadnienia tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 17 października 2000 r. (nr GMU III 1886/00) utrzymał w mocy decyzję z 14 czerwca br. i na takiej samej podstawie również odmówił sporządzenia jej uzasadnienia. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 3 sierpnia 2001 r.

W żądaniu (petitum) skargi pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 13 ust. 1 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach w części, w jakiej miałyby uzasadniać zakaz udzielenia cudzoziemcowi polskiego pochodzenia zezwolenia na osiedlenie się w Polsce, a w konsekwencji i wydanie mu karty stałego pobytu z zasadą wyrażoną w ust. 5 art. 52 Konstytucji RP, iż osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Ponadto wniesiono „o stwierdzenie..., że art. 77 powyższej ustawy o cudzoziemcach, pozwalający organowi państwowemu na odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów tejże ustawy nie ma zastosowania do osób, o których mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP”.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący „ma przymiot polskiego pochodzenia, które nawet jest potwierdzone stosownym urzędowym dokumentem przez władze Ukrainy”, a w konsekwencji przysługuje mu konstytucyjne prawo do osiedlenia się w Polsce. W uzasadnieniu skargi powołano też dla zaskarżonych przepisów nowe, niewskazane w jej petitum wzorce kontroli: art. 18, art. 37 i art. 51 ust. 3 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 18 Konstytucji podniesiono, że odmowa zezwolenia na osiedlenie się godzi w wartości konstytucyjne znajdujące się pod ochroną tego przepisu, a więc w małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. Skarżący jest bowiem żonaty i ze związku tego w Polsce urodziło się jego dziecko.

Natomiast, co do art. 37 w związku z art. 51 ust. 3 Konstytucji podniesiono, że właściwe organy administracyjne i sądowe odmawiając skarżącemu przysługującego mu konstytucyjnego prawa zamieszkiwania na stałe w Polsce, mogą tego nie uzasadniać. W konsekwencji skarżący nie może się dowiedzieć dlaczego odmawia się mu tego prawa. Tymczasem z art. 37 w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji wynika, że skarżący powinien być traktowany analogicznie jak obywatel polski, a więc powinno przysługiwać mu prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego jakie toczyło się w jego sprawie. Na poparcie zarzutów powołano orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 66 powołanej ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny może orzekać tylko w granicach skargi. Zasadzie tej został również podporządkowany etap wstępnego rozpoznania skargi. Trybunał bada więc czy skarga została wniesiona w terminie, czy zostało sprecyzowane jej żądanie (petitum), a więc czy określa kwestionowane przepisy i czy zostały im przypisane konstytucyjne wzorce kontroli, przy czym te pierwsze muszą być podstawą ostatecznego orzeczenia, a drugie muszą wyrażać konstytucyjne prawa i wolności skarżącego. Nadto skarżący tak zakreślone granice skargi musi uzasadnić, a więc wskazać w jaki sposób zaskarżone przepisy z punktu widzenia wskazanych wzorców kontroli naruszyły jego konstytucyjne prawa i wolności. Jeżeli skarga spełnia wszystkie te warunki, a nie jest oczywiście bezzasadna (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK), Trybunał nadaje jej dalszy bieg. W szczególności Trybunał nie ma podstaw do wzywania pełnomocnika do poprawiania jednoznacznie sprecyzowanego żądania skargi, które spełnia wymogi ustawowe.

Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca jednoznacznie rozdzielił wymóg sformułowania żądania skargi od obowiązku jej uzasadnienia (art. 47 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o TK). Ścisły związek tych elementów formalnych nie podważa znaczenia ich odrębności, albowiem o ile zawsze musi zachodzić symetria pomiędzy zakresem petitum skargi a argumentami powołanymi na uzasadnienie postawionych zarzutów, o tyle dla oceny dopuszczalności nadania skardze biegu bez znaczenia jest to, czy w uzasadnieniu skargi powoływane są wyłącznie przepisy i wzorce wskazane w petitum. Powołanie więc w uzasadnieniu skargi dodatkowych, innych niż w jej żądaniu przepisów bądź też wzorców kontroli jest bez znaczenia dla przedmiotu zaskarżenia.

Konieczności orzekania przez Trybunał Konstytucyjny wyłącznie w granicach żądania odpowiada treść sentencji wyroku, w której Trybunał odnosi się wyłącznie do wskazanego w petitum zakresu zaskarżenia. Jest więc rzeczą pełnomocnika skarżącego właściwie sformułować żądanie skargi, albowiem Trybunał jako organ sądowy nie może w tym zakresie zastępować legitymowanych prawnie do tego podmiotów „Konsekwencją proklamowanej w art. 66 ustawy o TK zasady skargowości, jest wymóg precyzyjnego i adekwatnego – wobec dołączonych do skargi orzeczeń – określenia jej przedmiotu. (...) Konsekwencją tego unormowania jest wyłączenie dopuszczalności modyfikowania i korygowania przedmiotu kontroli przez Trybunał Konstytucyjny działający z własnej inicjatywy” (por. postanowienia z: 29 listopada i 5 lutego 2000 r., sygn. Ts 99/00, OTK ZU nr 2/2001, s. 218 i 220, a także postanowienia z: 3 października 2000 r. i 10 stycznia 2001 r., sygn. Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, s. 91-92 i 93-94 oraz 23 maja 2001 r., sygn. Ts 182/00, OTK ZU nr 4/2001, s. 582).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego jednoznacznie sformułował petitum skargi a jednocześnie uzasadnił postawione zarzuty. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny mógł dokonać oceny dopuszczalności nadania jej dalszego biegu.

2. Przytoczona w części historycznej niniejszego uzasadnienia treść petitum skargi nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż dzieli się ono na dwie, rozdzielone zwrotem „a nadto” części. W pierwszej zarzucono niezgodność art. 13 ust. 1 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy o cudzoziemcach z przyporządkowanym im wzorcem kontroli – art. 52 ust. 5 Konstytucji, a w drugiej zawarto postulat, aby Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „art. 77... ustawy o cudzoziemcach pozwalający organowi państwowemu na odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów tejże ustawy nie ma zastosowania do osób, o których mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP”. Innymi słowy, w części drugiej petitum pełnomocnik skarżącego wniósł nie o stwierdzenie niezgodności art. 77 ustawy z art. 52 ust. 5 – jak to zrobił w przypadku pozostałych przepisów – lecz o pozostającą poza sferą kognicji Trybunału wykładnię art. 77 ustawy. Ustalenia w zakresie braku wskazania w żądaniu skargi odpowiednich wzorców kontroli, dotyczą również zawartego wyłącznie w jej uzasadnieniu zarzutu, iż zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 18 Konstytucji.

Wszystkich powyższych aspektów normatywnych, których nie zawarto w petitum skargi, jako wychodzących poza zakres żądania, Trybunał nie mógł wziąć pod uwagę przy ocenie dopuszczalności nadania jej dalszego biegu.

3. Do rozważenia pozostaje ocena dopuszczalności rozpoznania skargi w zakresie pierwszej części jej żądania. W sprawie jest bezsporne, iż art. 13 ust. 1 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy o cudzoziemcach stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego. Oczywiste już jednak wątpliwości budzi postawiony w skardze zarzut, iż przepisy te są niezgodne z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Przepis ten niewątpliwie określa prawo osoby pochodzenia polskiego do osiedlenia się na terytorium Polski. W cytowanym przepisie chodzi jednak o ustawę w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, z czego wynika, że organami uprawnionymi do stwierdzenia polskiego pochodzenia są wyłącznie polskie organy władzy publicznej. Potwierdzenie polskiego pochodzenia przez władze ukraińskie może stanowić jedynie dowód w postępowaniu toczącym się przed polskimi władzami. Potwierdzenie takie nie daje podstawy do przyznania cudzoziemcowi prawa, o którym mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji.

Zważywszy więc, że w uzasadnieniu skargi na poparcie postawionych zarzutów nie powołano dowodów, co najmniej je uprawdopodobniających, a jedynie skoncentrowano się na dowolnej wykładni konstytucyjnego wzorca kontroli, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK musiał przyjąć, że skarga jest oczywiście bezzasadna, ponieważ „Po stronie skarżącego istnieje... powinność wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, iż doszło do naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw i że to naruszenie pozostaje w merytorycznym związku z niekonstytucyjną treścią aktu normatywnego będącego podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie” (por. powołane postanowienie z 23 maja 2001 r., sygn. Ts 182/00).

Mając powyższe na uwadze należało postanowić jak na wstępie.