Rada Miejska w Łodzi wnioskiem z 10 grudnia 2004 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z art. 2 i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32, art. 21 i art. 64, art. 16 i art. 165 w związku z art. 163 oraz art. 167 Konstytucji, a także z preambułą Konstytucji w takim zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz, zasady pomocniczności oraz do wymogu skuteczności i rzetelności działania instytucji państwowych oraz z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie: oryginału uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 25 sierpnia 2004 r. (Nr XXV/589/04) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miejskiej w Łodzi przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W dniu 9 lutego 2005 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 kwietnia 2005 r. odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie dotyczącym stwierdzenia zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z art. 32 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli (właścicieli nieruchomości) wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Miejskiej w Łodzi, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Trybunał uznał zatem, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca przekroczył granice legitymacji szczegółowej, wyznaczone przez art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 Konstytucji, co uzasadniło odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi we wskazanym wyżej zakresie. Trybunał Konstytucyjny przypomniał również, że jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, będąc adresatem konstytucyjnej zasady równości, dowodzi jej naruszenia, to musi wykazać przez pryzmat zaskarżonego przepisu, że inny adresat art. 32 Konstytucji (podmiot podobny), a więc organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest traktowany inaczej niż wnioskodawca (np. faworyzująco).

W zażaleniu z 29 kwietnia 2005 r. pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r., wnosząc o nadanie biegu wnioskowi w całości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Podmiot legitymowany szczególnie, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Na płaszczyźnie procesowej, wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. akt Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

2. Pełnomocnik wnioskodawcy przekonuje w zażaleniu, że „stwierdzenie Trybunału – na wstępnym etapie kontroli – iż art. 32 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli w przedmiotowej sprawie, nie ma charakteru oczywistego, jak wymaga tego przepis art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”.

Zdaniem pełnomocnika, naruszenie konstytucyjnej zasady równości dotyczy zarówno osób fizycznych, jak i prawnych (gmin), jeżeli przyjąć za cechę relewantną adresatów art. 32 Konstytucji to, iż należą oni do klasy podmiotów, którym przysługuje prawo własności. Pełnomocnik zawęża dalej argumentację, uzasadniając w zażaleniu adekwatność uznania art. 32 Konstytucji za wzorzec kontroli, którego naruszenie prowadzi do zróżnicowania wyłącznie gmin jako podmiotów prawa własności. Wyjaśnia zatem, że „w porównywalnym stanie faktycznym sytuacja dwóch właścicieli (dwóch gmin) podobnych nieruchomości może po 31 grudnia 2003 r. zostać drastycznie zróżnicowana przez fakt, że jedna z tych nieruchomości znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, którego moc z tą datą została wygaszona”. Pełnomocnik zwraca także uwagę na zależności między „gruntami sąsiednimi”, leżącymi w granicach różnych gmin, dowodząc, że „wygaszenie mocy planu” jednej sąsiadującej gminy-właściciela nieruchomości, unicestwia – wobec innej gminy – realizację stosunków „ułożonych na wiele lat” w uchylonym planie.

3. Po rozpoznaniu zarzutów podniesionych w zażaleniu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie stwierdzenia zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z art. 32 Konstytucji jest prawidłowe, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oczywiste jest, że dopiero na etapie zażalenia przedstawiono argumenty, które miałyby przekonać Trybunał o legitymacji Rady Miejskiej w Łodzi, w zakresie wnioskowania o zbadanie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 Konstytucji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że motywy ujęte w zażaleniu nadal wskazują na działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie własnym, ale także osób fizycznych oraz prawnych (w tym gmin sąsiednich), którym przysługuje prawo własności nieruchomości. Stąd, Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając o nieuwzględnieniu zażalenia, wziął pod uwagę przesłanki formalnoprawne, tzn. niewłaściwy etap postępowania, na którym sprecyzowano zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji w odniesieniu do wnioskodawcy, oraz oparty na powyższym zarzucie, choć nieprzekonujący merytorycznie pogląd, uznający legitymację Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie wskazania konstytucyjnej zasady równości jako wzorca kontroli w rozpatrywanej sprawie.

4. Trybunał Konstytucyjny zbadał na koniec treść zaskarżonego przepisu w ujęciu historycznym, poddając ocenie poprzednio obowiązujące, analogiczne unormowania, zwłaszcza pod kątem wystąpienia skutków prawnych, koniecznych ze względu na cel i istotę przyjmowanych regulacji.

Trybunał przywołał zatem art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym „miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tzn. w dniu 1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie” (tzn. w dniu 1 stycznia 2000 r.). Przepis ten po nowelizacji z dnia 22 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 1279) wydłużył czas obowiązywania planów do 7 lat (tzn. utrata mocy w dniu 1 stycznia 2002 r.), zaś w wyniku kolejnej zmiany z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) utrata mocy miała nastąpić po upływie 8 lat (tzn. w dniu 1 stycznia 2003 r.). Art. 67 ust. 1 powołanej ustawy przesądził zatem ostatecznie, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r. utracą moc z 1 stycznia 2004 r.

Oznacza to, że kwestionowany we wniosku art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego „obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.”, nie przynosi w tym aspekcie nowości normatywnej; stanowi jedynie potwierdzenie woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 67 ust. 1 uchylonej ustawy. Z tego też względu zaskarżony przepis jednakowo traktuje wszystkie podmioty zobligowane do uchwalenia nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając im taki sam termin na realizację tego obowiązku.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego trudno zatem uznać, że art. 87 ust. 3 ustawy objętej wnioskiem, w jakikolwiek sposób narusza zasadę równości gmin wobec prawa, w szczególności zaś tych, które od dnia 1 stycznia 2004 r. wykonują zadania publiczne na podstawie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych z zachowaniem terminu, wyznaczonego przez kwestionowany przepis.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Rada Miejska w Łodzi wnioskiem z 10 grudnia 2004 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z art. 2 i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32, art. 21 i art. 64, art. 16 i art. 165 w związku z art. 163 oraz art. 167 Konstytucji, a także z preambułą Konstytucji w takim zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz, zasady pomocniczości oraz do wymogu skuteczności i rzetelności działania instytucji państwowych oraz z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez doręczenie: oryginału uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 25 sierpnia 2004 r. (Nr XXV/589/04) w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Miejskiej w Łodzi przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W dniu 9 lutego 2005 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Miejskiej w Łodzi, stwierdza oczywistą bezzasadność powołania zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji) jako wzorca kontroli art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

2.1. Rada Miejska w Łodzi przedstawiając argumenty świadczące o naruszeniu przez przepis objęty wnioskiem art. 32 Konstytucji, ograniczyła się do twierdzenia, iż „w danym porównywalnym stanie faktycznym sytuacja dwóch właścicieli podobnych nieruchomości może po 31 grudnia 2003 r. zostać drastycznie zróżnicowana przez fakt, że jedna z nich znajdzie się na terenie objętym planem, którego moc z tą datą została wygaszona. Więcej, drastyczne i nie uzasadnione zróżnicowanie może zajść także wówczas, gdy obie nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem, który utracił moc, i to do tego stopnia drastyczne, że jeden z tych właścicieli zostanie pozbawiony – na dłuższy czas i bez odszkodowania – możliwości zabudowy gruntu, jeśli tylko spóźnił się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy”. Zdaniem wnioskodawcy „w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady równości (art. 32 Konstytucji) takie rozwiązanie (art. 87 ust. 3 kwestionowanej ustawy) nie jest dopuszczalne, brak bowiem wystarczająco jasnych kryteriów, pozwalających na określenie w sposób precyzyjny grupy podmiotów, które traktowane będą w świetle prawa gorzej”.

2.2. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek Rady Miejskiej w Łodzi w części odnoszącej się do zbadania zgodności zaskarżonego przepisu, wskazuje jako podstawę kontroli art. 32 Konstytucji, a więc wzorzec, który nie pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania wnioskodawcy.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, ale nie w sprawach interesów indywidualnych (np. właścicieli nieruchomości). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tego podmiotu od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Chodzi przy tym o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzającym o istocie samorządu.

Zdaniem Trybunału, argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli (właścicieli nieruchomości) wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Miejskiej w Łodzi, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem prawnym organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, wnioskodawca występując o kontrolę zgodności art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) z art. 32 Konstytucji, działa z zamiarem osiągnięcia celu ogólnospołecznego, co stanowi wyraźne przekroczenie granic legitymacji szczegółowej, wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy zasadniczej, i uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, iż zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, winien opierać się na takiej argumentacji, która uzasadni dyskryminowanie lub faworyzowanie adresatów zaskarżonego przepisu, mimo że wszystkie te podmioty charakteryzuje dana cecha istotna (relewantna). Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dowodzi naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której jest adresatem, to musi wykazać, że inny jej adresat (podmiot podobny), a więc organ stanowiący samorządu terytorialnego jest traktowany inaczej. W konsekwencji art. 32 Konstytucji będzie adekwatnym wzorcem kontroli zawsze wtedy, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarzut zróżnicowania sytuacji prawnej odniesie do sytuacji podmiotów mu podobnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.