Wnioskiem z 24 września 2003 r. Rada Miasta Knurów zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 179 – Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 408) z Konstytucją. We wniosku zarzucono zakwestionowanemu przepisowi naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 165 oraz art. 167 ust. 4 Konstytucji.

Zarządzeniem z 16 października 2003 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez 1) powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, 2) wskazanie, w jakim zakresie art. 179 k.c. jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, 3) doręczenie uchwały Rady Miasta Knurów o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz 4) doręczenie odpowiedniej liczby kopii wniosku i ww. uchwały.

Pismem z 27 października 2003 r. wnioskodawca uzupełnił wskazane braki formalne wniosku.

Postanowieniem z 24 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Knurów, odmówił nadania mu dalszego biegu. Podstawą odmowy było uchybienie uchwały Rady polegające na braku powołania w jej treści wzorców kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. We wskazanym postanowieniu stwierdzono co następuje: „Art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa niezbędne elementy, jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o dokonanie przez Trybunał hierarchicznej kontroli norm”. Wskazana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem nie jest jednak „brakiem formalnym”, a w konsekwencji nie może być usunięta w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył 4 grudnia 2003 r. zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i nadanie biegu wnioskowi. W zażaleniu przywołał następujące argumenty: Po pierwsze, z przepisów prawa nie wynika, że jedyną „formą wypowiedzenia się” rady gminy jest uchwała. Brak jest więc przeszkód prawnych, by ten organ wyraził wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym także w inny sposób, np. w samym piśmie procesowym (wniosku). Po drugie, art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa wymagania formalne dla pisma procesowego (wniosku), a nie dla uchwały będącej podstawą wystąpienia z wnioskiem. Żaden przepis nie precyzuje trybu postępowania przy podejmowaniu decyzji o złożeniu wniosku, ani treści uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału. W konsekwencji dla skuteczności uchwały wystarczające jest, by została podjęta w wymaganym trybie i formie oraz, by w sposób nie budzący wątpliwości wyrażała wolę organu o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego i wolę usunięcia z porządku prawnego określonej regulacji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Oceniając zasadność zażalenia należy w pierwszej kolejności ustalić relację zachodzącą między wnioskiem a uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jest niewątpliwe, że wola rady miasta jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy. Treść podjętej uchwały zostaje utrwalona w protokole z posiedzenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała rady gminy w kwestii wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku gminy (postanowienie TK z 16 stycznia 2001 r., T 55/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 29 i postanowienie TK z 10 października 2001 r., T 41/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 51). Wyrażona w uchwale wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest skierowana na usunięcie z porządku prawnego przepisu, który – zdaniem tego organu – jest niekonstytucyjny. Ale podjęcie uchwały nie jest wystarczające ani do pozbawienia przepisu mocy obowiązującej, ani do odmowy jego zastosowania w konkretnej sytuacji. Dopiero ogłoszenie we właściwym organie promulgacyjnym wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność danego przepisu z Konstytucją (ewentualnie upływ terminu ustalonego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji) wywiera skutek w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Należy więc uznać, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyraża wolę zmierzającą do wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność danego przepisu z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu. Wniosek spełnia dwojaką funkcję. Po pierwsze, inicjuje postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a przynajmniej – w przypadku wniosku pochodzącego od podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji – tzw. wstępne rozpoznanie. Po drugie, wyznacza granice orzekania (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Wymagania formalne, jakie musi spełniać wniosek, określa art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a w zakresie w nim nie uregulowanym – przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji wniosek powinien odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 2) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, 3) sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, 4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Kwestia, czy wniosek odpowiada wymaganiom ustawowym i czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, podlega badaniu w postępowaniu przed Trybunałem, w szczególności w fazie wstępnego rozpoznania (art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Aby ustalić, że wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, a nie od podpisującej go osoby fizycznej, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Uzasadnia to wymaganie dołączenia do wniosku odpisu uchwały. Uchwała taka może być podjęta przed sporządzeniem wniosku albo po jego sporządzeniu, ale w każdym razie przed jego wniesieniem do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4).

Treść uchwały i wniosku musi być zbieżna, ale to nie oznacza, że sprecyzowane w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym wymagania co do treści wniosku odnoszą się także do uchwały. Zbieżność treściowa uchwały i wniosku nie oznacza wymagania całkowitego pokrywania się ich treści. Minimalna zbieżność, która musi cechować wniosek i uchwałę dotyczy wskazania: przedmiotu postępowania (kwestionowanego przepisu) – przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego, woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz zarzutu niezgodności przepisu z aktem normatywnym wyższego rzędu, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowane umowy międzynarodowe.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymaganie zbieżności treści wniosku i uchwały zostało spełnione. W uchwale nr XI/159/2003 Rady Miasta Knurów z 18 marca 2003 r. określono kwestionowany przepis (art. 179 k.c.). Ponadto w uchwale sprecyzowane zostały zarzuty niezgodnosci skarżonego przepisu ustawy z Konstytucją. Wprawdzie w uchwale zabrakło imiennego powołania wzorców kontroli konstytucyjności, ale zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z wywodów uzasadnienia w sposób niezbity wynika, że Rada Miasta Knurów zarzuca kwestionowanemu przepisowi niezgodność z konstytucyjną regulacją dotyczącą własności i praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że podstawę tej regulacji stanowią przepisy art. 165 i art. 167 ust. 4 Konstytucji. Wskazanie we wniosku, podpisanym przez Prezydenta Miasta (upoważnionego do wykonania omówionej wyżej uchwały Rady Miasta), tych właśnie przepisów Konstytucji nie może być traktowane jako niezgodność między wnioskiem i uchwałą.

Jednakże wniosek Rady miasta Knurów zawiera dalsze zarzuty, które nie znajdują oparcia w treści uchwały. We wniosku zakwestionowano bowiem zgodność art. 179 k.c. także z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. W konsekwencji wskazane przepisy nie mogą stanowić wzorca kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto należy zauważyć, że przepisy art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji nie stanowią adekwatnych wzorców kontrolnych w niniejszej sprawie. Jest tak dlatego, że wyrażone w przepisach rozdziału II Konstytucji normy regulują prawa i wolności człowieka i obywatela, nie dotyczą natomiast statusu podmiotów prawa publicznego, jakim niewątpliwie jest jednostka samorządu terytorialnego – w niniejszym przypadku – gmina.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał orzekł jak w sentencji.

W dniu 29 września 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Knurów o stwierdzenie niezgodności art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 165 i art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, wskazanie, w jakim zakresie art. 179 kodeksu cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 408) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji, doręczenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu uchwały Rady Miasta Knurów z 18 września 2003 r. (Nr XI/159/2003), doręczenie 4 kopii tejże uchwały oraz doręczenie 4 kopii wniosku.

W dniu 30 października 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest zatem podjęcie przez organ stanowiący danej jednostki uchwały, w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed tym organem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały, podjętej przez organ stanowiący samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.

Art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm., dalej: ustawa o TK), określa niezbędne elementy jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o zbadanie przez Trybunał hierarchicznej zgodności norm. Uchwała wskazywać musi m.in. konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane oraz przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola legitymowanego podmiotu miała uprzedni charakter w stosunku do złożonego w Trybunale Konstytucyjnym wniosku.

Tak określone wymagania, mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę oceny niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z normą wyrażoną w akcie normatywnym wyższego rzędu. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym podlegającym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jest także niezbędne do określenia jego przedmiotu oraz wyznaczenia granic wniosku, stanowiących jednocześnie, z mocy art. 66 ustawy o TK, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu, wraz z wnioskiem z 24 września 2003 r., uchwała Rady Miasta Knurów z 18 września 2003 r. (Nr XI/159/2003) nie zawiera, sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale Rady Miasta Knurów, która z norm wyrażonych przepisami Konstytucji została naruszona w ustawie, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać jedynie na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności i w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Miasta Knurów, w której nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ, wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.

Jednocześnie należy podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie czyni ona zadość wymogom określonym w art. 32 ustawy o TK, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może być wszczęte (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z: 16 stycznia 2001 r., T. 55/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 29 oraz 10 października 2001 r., T. 41/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 51).

Skoro uchwała Rady Miasta Knurów z 18 września 2003 r. nie posiada wszystkich niezbędnych cech, pozwalających uznać ją za podstawę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w celu abstrakcyjnej kontroli norm, a wzorce kontroli zostały przywołane dopiero przez sporządzającego wniosek, to należy uznać, że brak jest uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał uznał zatem, że wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, co stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania mu dalszego biegu.