1. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP, wystąpił 22 października 1999
r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 62 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i
dodatkach mieszkaniowych (dalej: ustawa o najmie lokali) w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza waloryzację kaucji mieszkaniowej
z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż z treści licznych skarg kierowanych przez najemców lokali
mieszkalnych wynika, że kaucje mieszkaniowe, wpłacane przez nich na podstawie obowiązujących w poprzednich latach przepisów
prawa lokalowego z 1959 r. i 1974 r., stanowiące w przeszłości wielokrotność miesięcznego wynagrodzenia najemców, wypłacane
są obecnie w symbolicznej wysokości (przytoczone zostały przykłady zwrotu kaucji w wysokości 1,45 zł i 0,59 zł). Podstawę
prawną dla zwrotu kaucji wpłacanych przez najemców przed dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali stanowi obecnie art.
62 tejże ustawy. Przewiduje on, iż kaucja wpłacona przed 12 listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego
z tytułu najmu, podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem w ciągu miesiąca od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności
przez najemcę. W świetle jednolitego w tej mierze orzecznictwa sądowego, unormowanie art. 62 ustawy o najmie lokali wyłącza
dopuszczalność zastosowania w tym przypadku mechanizmu sądowej waloryzacji dokonywanej na podstawie art. 3581 § 3 kodeksu cywilnego. Z uwagi na to, iż do 1 stycznia 1988 r. (wejście w życie ustawy z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy
– Prawo lokalowe) kaucje mieszkaniowe wpłacone przed tą datą nie podlegały w ogóle oprocentowaniu, jak również z powodu występującej
w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych hiperinflacji, przyjęty w art. 62 ustawy o najmie lokali
mechanizm zwrotu kaucji prowadzi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, do obciążenia najemcy w całości ryzykiem istotnej
zmiany siły nabywczej pieniądza powodując, iż zwracane kwoty kaucji nie mają obecnie żadnej realnej wartości.
W ocenie wnioskodawcy powyższa regulacja narusza gwarantowane w art. 64 ust. 1 konstytucji prawo majątkowe najemców, którego
treścią jest żądanie zwrotu kaucji mieszkaniowej po ustaniu stosunku najmu. Odwołując się do sformułowanych w art. 31 ust.
3 konstytucji przesłanek dopuszczalności ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził,
że kwestionowana regulacja powyższych wymogów nie spełnia. Wskazując na związek, jaki zachodzi między problematyką unormowaną
w art. 62 ustawy o najmie lokali a konstytucyjną przesłanką “ochrony praw i wolności innych osób” wnioskodawca stwierdza,
że przyjęte przez ustawodawcę unormowanie prowadzi w oczywisty sposób do naruszenia praw najemców, którzy zostali w całości
obciążeni skutkami deprecjacji pieniądza. Stoi to w sprzeczności z cywilnoprawną zasadą równości stron stosunków zobowiązaniowych,
nie uwzględnia również korzyści, jakie odnieść mogli wynajmujący, korzystając ze środków zgromadzonych z wpłaconych kaucji
mieszkaniowych. Symboliczna wartość wypłacanych kaucji uzasadnia zdaniem wnioskodawcy tezę, iż dochodzi w tym przypadku do
naruszenia istoty prawa majątkowego przysługującego najemcom.
Uzupełniając powyższy wniosek, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego 1 czerwca 2000 r. pismo
procesowe, w którym – rozszerzając konstytucyjny wzorzec dla kontroli zakwestionowanego art. 62 ustawy o najmie lokali – wniósł
o stwierdzenie jego niezgodności także z art. 64 ust. 2 konstytucji.
Uzasadniając ten zarzut, wnioskodawca odwołał się do treści art. 6a ustawy o najmie lokali, w którym unormowany jest mechanizm
waloryzacji kaucji mieszkaniowych zwracanych najemcom w przypadku, gdy ich wpłata nastąpiła już pod rządami ustawy o najmie
lokali. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich porównanie sytuacji zwrotu kaucji najemcom, którzy wpłacili je przed dniem wejścia
w życie ustawy o najmie lokali oraz tym, którzy uczynili to już po jej wejściu w życie, prowadzi do wniosku, iż naruszona
jest konstytucyjnie gwarantowana równa ochrona praw majątkowych najemców. W pierwszym bowiem przypadku, art. 62 ustawy o najmie
lokali wyłącza możliwość sądowego waloryzowania wypłacanej kaucji, w drugim zaś, art. 6a tej ustawy expressis verbis zapewnia stosowny mechanizm waloryzacji.
2. Prokurator Generalny zajął stanowisko w pismach z 28 grudnia 1999 r. i z 14 czerwca 2000 r. Nie podzielił w nich zastrzeżeń
wnioskodawcy odnośnie niezgodności art. 62 ustawy o najmie lokali z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i z art. 64 ust.
2 konstytucji. Rozważając przesłanki różnicowania sytuacji prawnej najemców wpłacających kaucje mieszkaniowe pod rządami przepisów
prawa lokalowego i ustawy o najmie lokali, wskazał na uwarunkowania związane z relatywnie niską wysokością czynszów uiszczanych
przez najemców w okresie obowiązywania tzw. szczególnego trybu najmu. Podkreślił, iż iluzoryczna była możliwość gospodarowania
kaucjami przez obecnych wynajmujących, co wiązało się ze zmianami stanu własności budynków mieszkalnych, jak również brakiem
(do 1988 r.) oprocentowania kaucji. Kwota kaucji gromadzonej na zbiorczych rachunkach w Narodowym Banku Polskim tylko w 20%
przeznaczona była na rezerwę dla ich zwrotu. Reszta stanowiła dochody budżetu centralnego (70%) oraz przeznaczona była na
pożyczki dla remontów (10%). W ocenie Prokuratora Generalnego dopuszczając sądową waloryzację kaucji wpłacanych przed wejściem
w życie ustawy o najmie lokali ustawodawca spowodowałby uszczuplenie własności po stronie obecnych wynajmujących, co przy
braku związku przyczynowego między obniżeniem realnej wartości kaucji a możliwością przypisania winy wynajmującym, oznaczałoby
naruszenie ich praw. Zdaniem Prokuratora Generalnego, różnice zachodzące między kategorią najemców wpłacających kaucje pod
rządami poprzednio obowiązujących przepisów prawa lokalowego i obecnie na podstawie art. 6a ustawy o najmie lokali w pełni
uzasadniały odmienne potraktowanie tych kategorii podmiotów przez prawodawcę.
3. Działający w sprawie w imieniu Rady Ministrów uczestnik postępowania Wiceprezes Rady Ministrów – Minister Pracy i Polityki
Społecznej w piśmie z 23 lutego 2000 r. także wypowiedział się przeciwko stwierdzeniu niekonstytucyjności zakwestionowanego
przepisu ustawy. Podkreślił, iż art. 62 ustawy o najmie lokali stanowi samodzielną i wyłączną podstawę prawną zwrotu kaucji
mieszkaniowych. W ocenie Ministra, mimo niezachowania realnej wartości zwracanych kaucji nie można mówić o naruszeniu istoty
prawa przysługującego najemcom. Przeciwko dopuszczeniu do waloryzowania wypłacanych kaucji przemawia zaś brak winy po stronie
zobowiązanych do ich wypłacania. Jednocześnie Minister wskazał na trudności towarzyszące określeniu skutków finansowych ewentualnego
waloryzowania wypłacanych kaucji, związane z problemem określenia ilości lokali opróżnionych bądź nabytych w okresie obowiązywania
ustawy o najmie lokali, sprecyzowaniem wysokości uiszczanych kaucji, jak również brakiem możliwości oszacowania ewentualnych
kwot zasądzanych na podstawie art. 358' § 3 kodeksu cywilnego.
4. Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się w imieniu Sejmu Marszałek Sejmu, który w piśmie z 28 września
2000 r. stwierdził, że zaskarżony art. 62 ustawy o najmie lokali jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz
jest niezgodny z art. 64 ust. 2 konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, kaucja mieszkaniowa jest prawem majątkowym podlegającym
ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 konstytucji. Ograniczenia tego prawa winny być weryfikowane w świetle przesłanek opisanych
w art. 31 ust. 3 konstytucji. Wypłacanie kaucji – stanowiących w chwili ich wpłacania wielokrotność uiszczanego czynszu bądź
miesięcznego wynagrodzenia najemcy – w wysokości nie mającej dziś żadnej realnej wartości, prowadzi do zbyt daleko idącego
ograniczenia. Oznacza ono bowiem w praktyce utratę ekonomicznego sensu kaucji jako świadczenia zwrotnego. W ocenie Marszałka
Sejmu, nie jest to usprawiedliwione żadną z konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia praw majątkowych. W szczególności,
argumentem usprawiedliwiającym takie ograniczenie nie może być wzgląd na ochronę praw i wolności innych osób. Marszałek Sejmu
podzielił także zarzut wnioskodawcy odnośnie niezgodności art. 62 ustawy o najmie lokali z konstytucyjną zasadą równej ochrony
własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 konstytucji). Odwołując się do formułowanych w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego tez dotyczących dopuszczalności różnicowania podmiotów prawa Marszałek Sejmu uznał, iż brak jest jakichkolwiek
przesłanek usprawiedliwiających zróżnicowanie kategorii najemców w zależności od czasu wpłacania przez nich kaucji mieszkaniowej.
W szczególności zaś nie jest to usprawiedliwione względami sprawiedliwości społecznej. W ocenie tego uczestnika postępowania
nic nie stało też na przeszkodzie wprowadzeniu przez ustawodawcę odrębnego mechanizmu waloryzacji kaucji wpłaconych przed
1994 r., bądź nawet umożliwieniu zastosowania indywidualnej waloryzacji tych kaucji drogą postępowania sądowego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
l. Przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest art. 62 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
Zgodnie z jego treścią “kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem wejścia w życie ustawy, pomniejszona o ewentualne należności
wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem w ciągu miesiąca od opróżnienia lokalu lub nabycia jego
własności przez najemcę”. Należy zauważyć, że obowiązująca w chwili zakwestionowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich treść
tego przepisu ustalona została przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 111, poz. 723). Odnośnie problemu “kaucji” nowelizacja
ta wiązała się zarówno ze wskazaną wyżej modyfikacją treści kwestionowanego art. 62, jak i z dodaniem do tekstu ustawy o najmie
lokali nowego art. 6a, w którym ponownie ustanowiona została normatywna podstawa dla uiszczania kaucji mieszkaniowych, towarzyszącego
nawiązywaniu umowy najmu lokalu. Jednocześnie w ust. 2 art. 6a ustawy o najmie lokali przewidziane jest, że “zwrot kaucji
następuje w kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w
dniu jej wypłaty”.
Uwzględnienie obecnej treści art. 62 ustawy o najmie lokali, jak i jednolitej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego, dla którego
reprezentatywne są zwłaszcza uchwały z 5 maja 1999 r. (sygn. akt III CZP 6/99) i z 24 czerwca 1999 r. (sygn. akt III CZP 13/99), uznać trzeba, że zawarte w tym przepisie uregulowanie problemu zwrotu kaucji, zwłaszcza odnośnie określenia jej wysokości,
wyłącza ewentualność zastosowania w tym przypadku art. 3581§ 3 ustawy – Kodeks cywilny i dokonanie na tej podstawie sądowej waloryzacji wysokości zwracanej kaucji. Przewidziane w zakwestionowanym
art. 62 ustawy o najmie lokali “oprocentowanie” zwracanej kaucji jest więc jedynym przewidzianym przez ustawodawcę mechanizmem,
mającym na celu zachowanie realnej wartości kaucji wypłacanej najemcom. Warto więc już w tym miejscu zauważyć, że ustawowa
regulacja problematyki kaucji (w szczególności zaś kwestii wysokości kaucji podlegającej zwrotowi) charakteryzuje się daleko
idącym zróżnicowaniem. Cezurę stanowi w tym zakresie data wejścia w życie ustawy o najmie lokali – kaucje wpłacone przed tą
datą zwracane są w myśl art. 62 “wraz z oprocentowaniem”, natomiast przy obliczaniu wysokości kaucji zwracanej w przypadku,
gdy wpłacona ona została przez najemcę po tej dacie, uwzględniany jest mechanizm waloryzacji przewidziany w art. 6a ust. 2
ustawy o najmie lokali.
Obowiązek uiszczania kaucji w okresie do dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali przewidziany był zarówno w ustawie z
dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (tekst jednolity z 1962 r. Dz.U. Nr 47, poz. 227), jak i w ustawie z dnia 10 kwietnia
1974 r. – Prawo lokalowe (tekst jednolity z 1983 r. Dz.U. Nr 11, poz. 55 ze zm.). Z treści art. 12 ust. 4 prawa lokalowego
z 1959 r. wynikało jednoznacznie, iż celem kaucji było zabezpieczenie utrzymania lokalu w należytym stanie, z kolei art. 15
ust. 3 prawa lokalowego z 1974 r. przewidywał, iż wnoszona kaucja zabezpieczać ma pokrycie należności wynajmującego z tytułu
najmu lokalu, istniejące w dniu jego opróżnienia. Wysokość wpłacanych w tym okresie kaucji ulegała zmianom i unormowana była
w wydanych na podstawie wskazanych wyżej ustaw rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie pobierania
od najemców lokali mieszkalnych kaucji zabezpieczających utrzymanie lokali w należytym stanie (Dz.U. Nr 8, poz. 43) i z dnia
16 września 1986 r. w sprawie kaucji zabezpieczającej pokrycie należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu (Dz.U. z 1987
r. Nr 36, poz. 206). Zgodnie z przepisami pierwszego ze wskazanych wyżej rozporządzeń, wysokość kaucji zróżnicowana była w
zależności od powierzchni i wyposażenia lokalu, w stosunku zaś do osób utrzymujących się z pracy najemnej obowiązywało dodatkowe
kryterium, ograniczające wysokość kaucji z uwagi na wynagrodzenie pobierane przez najemcę – kaucja nie mogła przekraczać dwukrotnej
albo trzykrotnej wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto. Z kolei w świetle postanowień rozporządzenia z 1986 r. wysokość
kaucji stanowiła wielokrotność (50- lub 40-krotność) miesięcznej kwoty czynszu za wynajmowany lokal. Uwzględnienie powyższych
unormowań odnośnie wysokości kaucji wskazuje więc, że obowiązek jej uiszczenia stanowił istotne obciążenie materialne najemcy.
W świetle obowiązujących wówczas przepisów nie była przewidziana jakakolwiek waloryzacja wniesionych kaucji. Podstawa dla
oprocentowania kaucji ustanowiona została dopiero w art. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy – Prawo lokalowe
(Dz.U. Nr 21, poz. 124). Zgodnie z tym przepisem oprocentowanie kaucji wpłaconych przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy
następowało jednakże tylko od 1 stycznia 1988 roku.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 konstytucji jako przepisy
adekwatne do określenia konstytucyjnego wzorca służącego kontroli kwestionowanego przepisu. Ustawowe wyłączenie dopuszczalności
sądowego waloryzowania zwracanej kaucji i ograniczenie “urealnienia” jej wysokości wyłącznie do naliczenia kwoty oprocentowania
liczonego od 1 stycznia 1988 r., w konkretnych sytuacjach faktycznych oznacza wypłacanie najemcom kwot niewspółmiernie niskich
w stosunku do wysokości kaucji uiszczanych pod rządami ustaw – Prawo lokalowe z 1959 r. i z 1974 r. Rzecznik Praw Obywatelskich
uznaje, że taki mechanizm określania wysokości wypłacanej kaucji prowadzi do naruszenia istoty prawa majątkowego, jakie wiąże
się z instytucją kaucji mieszkaniowej. Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy, ingerencja ustawodawcy w treść tego prawa nie jest
usprawiedliwiona koniecznością ochrony żadnej z wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Dodatkowo porównanie sytuacji
prawnej najemców, którym zwracana jest kaucja wpłacona przed dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali i tych, którzy wpłacali
ją już po wejściu w życie ustawy o najmie lokali (na podstawie art. 6a ust. 1 ustawy), prowadzi w ocenie wnioskodawcy do wniosku,
że następuje tu naruszenie zasady równej ochrony ich praw majątkowych, proklamowanej w art. 64 ust. 2 konstytucji.
Na wstępie zasadne wydaje się rozważenie, czy istotnie z treści art. 62 ustawy wynika niedopuszczalność zastosowania mechanizmu
sądowej waloryzacji wypłacanych kaucji, przewidzianej w art. 3581 § 3 kodeksu cywilnego. W tym zakresie nie budzi wątpliwości jednoznaczność stanowiska zaprezentowanego w przytoczonych wyżej
orzeczeniach Sądu Najwyższego. Zgodnie z nim art. 62 ustawy o najmie lokali stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksu cywilnego, wyłączając w ten sposób dopuszczalność zastosowania przepisu przewidującego sądową
waloryzację świadczeń. Dodatkowym argumentem przemawiającym – w ocenie Sądu Najwyższego – przeciwko dopuszczalności zastosowania
sądowej waloryzacji wypłacanych kaucji jest treść art. 6a ustawy o najmie lokali, który dla kaucji wpłaconych już pod rządami
tej ustawy przewiduje osobny mechanizm waloryzacji w przypadku ich wypłacania. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, a więc zmierzającego
do uznania, iż dyspozycja art. 62 ustawy o najmie lokali nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu mechanizmu sądowej waloryzacji,
stałoby więc w ewidentnej sprzeczności z tym sposobem rozumienia przepisu, jaki utrwalił się już w praktyce orzeczniczej Sądu
Najwyższego.
Trybunał Konstytucyjny zauważał już wielokrotnie, że rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie
ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia
z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja (zob. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000, s. 47). W pewnych sytuacjach Trybunał Konstytucyjny może naprawiać tę sytuację posługując się techniką
wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i wskazując właściwe rozumienie ustawy organom je stosującym. Jeżeli jednak określony
sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny
wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce
swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Jeżeli zaś
tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może
orzec o jego niezgodności z konstytucją i tym sposobem umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie
danej kwestii.
Analiza stanowiska Sądu Najwyższego w kwestii urealniania wysokości kaucji mieszkaniowej wskazuje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,
że art. 62 ustawy o najmie lokali dopuszcza przewidziane w nim “oprocentowanie” jako w istocie jedyny mechanizm służący temu
urealnianiu. Tym samym należy uznać, że w praktyce swego stosowania art. 62 nabrał znaczenia wykluczającego możliwość zastosowania
innych, ogólniejszych metod owego urealniania. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zarazem, że mechanizm “oprocentowania”, nawet
przy uwzględnieniu szerokiego rozumienia tego terminu (popartego stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy), jak to wynika
z przytoczonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przykładów, nie gwarantuje nawet w minimalnym stopniu zapewnienia najemcom
wypłaty kaucji w wysokości choćby w części odpowiadającej realnej wartości wpłaconej kaucji.
Rozważenia wymaga więc, czy w świetle konstytucyjnej ochrony innych – niż własność i prawo dziedziczenia – praw majątkowych
można mówić o naruszeniu prawa najemców do zwrotu kaucji. Otwarty charakter sformułowania zawartego w art. 64 ust. 1 konstytucji
jednoznacznie świadczy o intencji ustrojodawcy objęcia konstytucyjną gwarancją możliwie szerokiego katalogu praw majątkowych.
Niewątpliwie z takim zaś prawem majątkowym mamy do czynienia w przypadku kaucji mieszkaniowej.
Trybunał Konstytucyjny uznał za zbyteczne jednoznaczne przesądzanie w tym miejscu – skądinąd spornego w doktrynie prawa cywilnego
– teoretycznoprawnego charakteru instytucji “kaucji mieszkaniowej”. Wprawdzie sam obowiązek uiszczania kaucji (w świetle unormowania
obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali) miał charakter administracyjno-prawny, tym niemniej nie
ulega wątpliwości, że do jego kwalifikacji, zwłaszcza na gruncie obowiązującej ustawy o najmie lokali, służyć winny mechanizmy
właściwe dla prawa cywilnego W tym zakresie w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się budzić zastrzeżeń pogląd, że
problematyka kaucji wymaga uwzględnienia interesów obydwu stron zaistniałego stosunku zobowiązaniowego, dla zabezpieczenia
którego kaucja była uiszczona. Dotyczy więc zarówno interesów najemcy jak i wynajmującego, choć niewątpliwie charakter zobowiązania,
jakim jest najem lokali mieszkalnych w niewątpliwie “trudniejszej” sytuacji stawia najemcę, jako osobę, która kaucję uiszcza
i na rzecz której kaucja następnie ma być wypłacana.
W świetle art. 64 ust. 1 konstytucji uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że konstytucyjna ochrona praw majątkowych polega
nie tylko na eliminowaniu działań faktycznych, prowadzących do uniemożliwienia uprawnionemu korzystania z przysługującego
prawa, ale także na takim ukształtowaniu unormowań pozytywnych dotyczących treści danego prawa, które w znacznym stopniu ogranicza
niebezpieczeństwo jednostronnego zniweczenia ekonomicznej istoty danego prawa, związanego z zachowaniem jego realnej wartości,
zwłaszcza w sytuacji zaistnienia zdarzeń obiektywnych, na przykład związanych z głębokimi przeobrażeniami ustroju ekonomicznego
państwa.
Problematyka waloryzacji świadczeń majątkowych była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, jednakże
przede wszystkim w odniesieniu do kwestii wynagrodzeń oraz świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Powstaje pytanie,
na ile ochronę konstytucyjną rozciągać można również na świadczenia związane z prawami majątkowymi. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego utrwalony wydaje się pogląd, iż z treści art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji można wyprowadzić tezę o obowiązywaniu
konstytucyjnej ochrony różnych – w stosunku do własności – praw majątkowych. Jak to podkreślono w wyroku z 13 kwietnia 1999
r. (sygn. K. 38/98, OTK ZU Nr 3/l999, poz. 40), ochrona ta nie może sprowadzać się wyłącznie do ustanowienia w drodze pozytywnej aktywności
prawodawcy instytucji materialnych i proceduralnych chroniących konkretne prawa majątkowe, ale mieści w sobie również obowiązek
negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też tę ochronę
nadmiernie ograniczać. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sytuacji nie budzi zaś zastrzeżeń teza, iż prawo najemcy
do zwrotu kaucji w wysokości odpowiadającej jej początkowej wartości mieści się także w zakresie pojęcia “innego prawa majątkowego”,
określonego w art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji. Regulacja pozytywna wyłączająca możliwość waloryzowania zwracanej kaucji, bądź
też opierająca taką waloryzację na mechanizmie, który w konsekwencji zastosowania nie gwarantuje zachowania choćby w części
jej realnej wartości, może być w związku z tym uznana za ingerencję w ochronę prawa majątkowego najemców.
Zarzuty postawione przez Rzecznika wymagają oddzielnego rozważenia w kontekście art. 64 ust.1 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji,
osobno zaś w odniesieniu do problemu respektowania zasady równej ochrony prawa majątkowego przysługującego najemcom (art.
64 ust. 2 konstytucji).
3. Nie wymaga bliższego uzasadnienia teza, że żadne z praw majątkowych zagwarantowanych w art. 64 konstytucji nie ma charakteru
absolutnego i dopuszczalne jest ograniczanie ich przez ustawodawcę. Każde ograniczenie takie podlegać może oczywiście weryfikacji
z punktu widzenia respektowania konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ich wprowadzenia. Podstawowe znaczenie w tej mierze
zyskują przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w tym więc zakresie słuszne
jest odniesienie się przez wnioskodawcę do tego przepisu konstytucji, który w sposób najobszerniejszy i najbardziej adekwatnie
precyzuje warunki zgodności z konstytucją wprowadzonego ograniczenia. Odnośnie sposobu rozumienia sformułowanych w nim przesłanek
dopuszczalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał Konstytucyjny pragnie odwołać się do ustaleń
poczynionych w dotychczasowym orzecznictwie (por. np. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 2). Zgodnie z nimi, przesłankami warunkującymi uznanie konstytucyjności konkretnego ograniczenia
konstytucyjnych praw i wolności są: ustawowa forma ograniczenia, zaistnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia
ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji wartości (bezpieczeństwo
państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz
naruszenia istoty danego prawa lub wolności. Rozwijając problem spełnienia konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia
stwierdzić trzeba, iż w jej treści mieszczą się postulaty niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto takiego ograniczenia. Realizacja powyższych postulatów uzależniona jest od stwierdzenia faktycznej potrzeby dokonania ingerencji
w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa bądź wolności i zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście
służących realizacji zamierzonych przez niego celów. Ponadto chodzi o zastosowanie środków niezbędnych w tym sensie, że chronić
one będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a
jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa bądź wolności ulegają ograniczeniu. Nie
ulega wątpliwości, iż ocena spełnienia powyższych postulatów może być zrelatywizowana do treści konkretnego prawa, którego
korzystanie ulega z woli prawodawcy ograniczeniu.
Ingerencji w treść prawa majątkowego w niniejszym przypadku upatrywać należy przede wszystkim w braku zagwarantowania przez
prawodawcę wypłaty kaucji w wysokości, która w minimalnym choćby stopniu odpowiadałaby wartości kaucji w chwili jej uiszczania.
Przyczyn drastycznego obniżenia realnej wartości wpłaconych kaucji upatrywać trzeba w różnych czynnikach. Niewątpliwie wiążą
się one ze zjawiskami inflacyjnymi, jakie miały miejsce w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych.
Odnośnie kaucji uiszczonych przed 1 stycznia 1988 r. przyczyn tych upatrywać można także dodatkowo w tym, iż w świetle przepisów
obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali oprocentowanie kaucji objęło okres dopiero od tej daty. Można
więc uznać, iż przyczyny te miały częściowo charakter obiektywny, z drugiej zaś strony były niezależne od woli podmiotu prawotwórczego
kreującego treść zakwestionowanego przepisu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zadaniem prawodawcy normującego problem zwrotu
kaucji uiszczonych jeszcze przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali było jednak wybranie takiego mechanizmu, który zapobiegnie
obciążeniu skutkami tych unormowań wyłącznie jednej strony stosunku zobowiązaniowego, w tym przypadku – najemców.
Dokonując weryfikacji, wynikającej z art. 62 ustawy o najmie lokali, ingerencji ustawodawcy w treść prawa najemców do zwrotu
kaucji stwierdzić trzeba, iż nie spełnia ona wskazanych wyżej przesłanek warunkujących dopuszczalność ograniczenia korzystania
z konstytucyjnych wolności bądź praw. Przede wszystkim nie pozwala ona racjonalnie wykazać, iż służy uzasadnionej ochronie
którejś z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Podkreślić należy, iż ograniczenie, czy (uwzględniając wysokość
faktycznie wypłacanych kaucji) wręcz pozbawienie najemców prawa zwrotu kaucji w wysokości częściowo choćby odpowiadającej
realnej jej wartości nie może być usprawiedliwione koniecznością zagwarantowania bezwzględnej i pełnej ochrony praw wynajmujących.
W tym więc znaczeniu, interes prawny i faktyczny podmiotów wynajmujących nie może być uznany za mieszczący się w zakresie
pojęcia “praw i wolności innych osób”, o którym mowa w art. 31 ust. 3 konstytucji. Taką jego kwalifikację przesądza dwustronny
charakter stosunku prawnego łączącego najemców i wynajmujących, zawiązanego w efekcie wpłacenia kaucji. Bezwzględna ochrona
interesów prawnych jednej tylko strony stosunku zobowiązaniowego siłą rzeczy prowadzić może do ograniczenia praw drugiej strony
– a więc najemców. Takie “asymetryczne” podejście prawodawcy kształtującego prawa i obowiązki obydwu podmiotów umowy najmu
narażone byłoby niewątpliwie na zarzut naruszenia podstawowej dla prawa cywilnego idei równości stron. Uznanie, iż przyjęta
w zaskarżonym przepisie regulacja nie służy ochronie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji przesądza w konsekwencji
negatywną kwalifikację art. 62 ustawy o najmie lokali w świetle wskazanej wyżej przesłanki “konieczności” wprowadzanego przez
ustawodawcę ograniczenia. Należy przy tym zauważyć, że przytoczone we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przykłady zwracania
kaucji w wysokości symbolicznej w stosunku do ich wartości w chwili wpłacania, mogą uzasadniać tezę, iż przyjęty w art. 62
ustawy o najmie lokali mechanizm określania wysokości zwracanej kaucji prowadzi wręcz do naruszenia istoty tego prawa majątkowego
najemców.
Należy w związku z tym podkreślić, iż nie jest zadaniem ani kompetencją Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie ustawodawcy
metod i kierunków, w jakich iść winna regulacja danej dziedziny stosunków społecznych. Trybunał Konstytucyjny oceniając konstytucyjność
kwestionowanych przepisów nie może więc formułować konkretnych sugestii czy postulatów co do kształtu pożądanych rozwiązań
normatywnych dotyczących danej dziedziny stosunków majątkowych. W tym zakresie sąd konstytucyjny pozostać musi “ustawodawcą
negatywnym”. Tym niemniej, rolą Trybunału Konstytucyjnego jest interweniowanie w sytuacji, gdy przyjęty przez prawodawcę model
rozwiązania danej sytuacji okazuje się nieprawidłowy w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, przede wszystkim tych określonych
w art. 31 ust. 3 konstytucji. Przyjęty w art. 62 ustawy o najmie lokali mechanizm określania wysokości wypłacanych kaucji
w efekcie jego zastosowania w konkretnych przypadkach w żadnym stopniu nie gwarantuje ochrony prawa majątkowego najemców.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest oczywiście respektowanie podkreślanego już dwustronnego charakteru stosunku
prawnego zabezpieczanego wnoszoną kaucją. Nie ulega więc wątpliwości, iż granicą ochrony interesów prawnych najemców muszą
być prawa przysługujące podmiotowi wynajmującemu. Ocena mechanizmu przyjętego w art. 62 ustawy o najmie lokali nie może być
więc dokonywana z punktu widzenia respektowania wyłącznie interesów prawnych i faktycznych najemców. Tym niemniej, argumentem
przeciwko uwzględnieniu oczekiwań najemców odnośnie częściowego choćby urealnienia wysokości wypłacanej im kaucji nie może
być teza, iż prowadzi do naruszenia pełni praw wynajmujących. Nie należy zapominać, iż celem uiszczanych kaucji miało być
“zabezpieczenie lokalu w należytym stanie”, jak również “zabezpieczenie pokrycia należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu,
istniejących w dniu jego opróżnienia”. Tym samym, urealnienie wysokości wypłacanej kaucji pośrednio służyć może także interesom
samych wynajmujących, dokonujących potrąceń od kwot realnie oddających wysokość wpłacanej kaucji, nie zaś symbolicznie oddających
dawną wartość kaucji (np. 0,59 zł).
Jak to już zaznaczano, nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie “pozytywnie”, jaki mechanizm urealnienia kaucji
najlepiej służyć będzie interesom obydwu stron stosunku najmu lokalu. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie może przesądzać,
czy mechanizm waloryzacji sądowej przewidziany w art. 3581 § 3 kc byłby w tej mierze najbardziej optymalny. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest jednak wskazanie, iż przyjęty de lege lata sposób urealniania wysokości wypłacanych kaucji nie służy właściwie celom, jakie znajdować się winny u jego podstaw. Nie
może być w tej mierze decydującym argumentem również wzgląd na zmiany stanu własności budynków mieszkalnych, jak i zróżnicowanie
wysokości uiszczanych kaucji w poszczególnych latach (co szczególnie zaakcentowane zostało w stanowisku uczestnika postępowania
– Ministra Pracy i Polityki Społecznej). Problem właściwego ukształtowania sposobu obliczenia wysokości kaucji, gwarantującego
przywrócenie im (choćby częściowo) realnej wartości należy już do sfery prawodawczej swobody parlamentu. W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego nie jest również racjonalne obciążanie wyłącznie najemców konsekwencjami wynikającymi ze sposobu, w jaki kaucje
były w przeszłości wykorzystywane. Nie do końca zasadny jest w tej mierze jednak także pogląd wnioskodawcy, który wskazuje
na korzyści odnoszone z kaucji przez wynajmujących. Stanowisko to, w świetle wskazanego wyżej ratio legis ustanowienia obowiązku uiszczania kaucji nie ma bowiem znaczenia pierwszorzędnego. Istotne jest to, aby skutki niekorzystnej
regulacji prawnej, jak i konsekwencje negatywnych zjawisk ekonomicznych nie obciążały w sposób rażąco niesprawiedliwy wyłącznie
jednej ze stron stosunku najmu.
4. Kwestionowana regulacja nie wytrzymuje konstytucyjnej krytyki także w kontekście zgodności z zasadą równej ochrony praw
majątkowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego można w tej mierze przyznać rację wnioskodawcy, wykazującemu nieuzasadnione
zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców w zależności od tego, w jakim czasie doszło do uiszczenia przez nich kaucji. Czynnik
wysokości czynszu, na który wskazuje Prokurator Generalny nie powinien mieć w tej mierze znaczenia pierwszoplanowego. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego ocena konstytucyjności ustawowego mechanizmu określania wysokości wypłacanej kaucji, chociaż nie
może być dokonywana w całkowitym oderwaniu od prawnego “otoczenia”, związanego z innymi prawami i obowiązkami stron umowy
najmu, winna być przeprowadzana w sposób samoistny. Wiąże się to z koniecznością uwzględnienia przede wszystkim tych okoliczności,
które dotyczą instytucji prawnej kaucji uiszczanej przez najemcę, a więc wysokości kaucji, funkcji, jakie przypisywał ustawodawca
tego rodzaju zabezpieczeniu, jak i wreszcie źródłom prawnym samego obowiązku wpłacania kaucji przez najemców. Stąd też, w
ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie jest zasadne w tym kontekście wysuwanie na plan pierwszy okoliczności związanych z podstawami
prawnymi i wysokością innych świadczeń, do których zobligowani są najemcy, w szczególności zaś z zagadnieniem opłat czynszowych.
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż argumenty związane z wysokością czynszu uiszczanego z tytułu najmu lokalu miałyby pośrednie
znaczenie tylko dla porównania sytuacji prawnych kształtowanych przepisami poprzednio obowiązującego prawa lokalowego i ustawy
o najmie lokali. Nie mają one natomiast nawet pośredniego znaczenia dla oceny interesów prawnych najemców ukształtowanych
już wyłącznie przepisami ustawy o najmie lokali. Te ostatnie bowiem nie różnicują wysokości uiszczanego czynszu w zależności
od okresu wpłacenia i wysokości uiszczanej kaucji mieszkaniowej.
Zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych mieści w sobie niewątpliwie dopuszczalność różnicowania tej ochrony.
Jego przesłankami winny być jednak zawsze względy związane z racjonalnością takiego zróżnicowania, zachowaniem stosownej proporcji
między jego celem a ograniczeniem praw kategorii podmiotów, których ochrona jest słabsza, i wreszcie odwołaniem do zasad i
wartości konstytucyjnych, które takie zróżnicowanie by uzasadniały. Porównanie sytuacji najemców ukształtowanej pod rządami
poprzednio obowiązujących przepisów prawa lokalowego i w świetle ustawy o najmie lokali prowadzi do wniosku, iż ze spełnieniem
powyższych przesłanek nie mamy do czynienia. Traktując jako pierwszoplanowy problem funkcji spełnianej przez kaucje, nie można
w tej mierze uzasadnić dopuszczalności różnicowania realnej wysokości wypłacanych kaucji tym, iż zmienił się mechanizm opłat
za najem lokali, zmierzając w stronę ich urynkowienia. Żadne wartości bądź zasady konstytucyjne nie uzasadniają takiego wewnętrznego
zróżnicowania kategorii najemców z tego punktu widzenia. Pamiętać należy, iż mechanizm waloryzacji kaucji nie ma służyć zagwarantowaniu
uzyskania przez najemców materialnych korzyści, zapewnić ma jedynie, aby uzyskane przez nich zwrotnie kaucje nie były źródłem
jednostronnej, niezawinionej i rażącej straty.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się przy tym zasadne przyjęte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ograniczenie
kryteriów oceny respektowania zasady równej ochrony praw majątkowych wyłącznie do tych wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji.
Podejście takie mogłoby bowiem prowadzić w konsekwencji do stwierdzenia, iż ewentualne różnicowanie zakresu ochrony podmiotów
danego prawa majątkowego oceniane winno być wyłącznie w oparciu o wartości i zasady wskazane w tym przepisie konstytucji.
Zasada wyrażona w art. 64 ust. 2 konstytucji stanowi pochodną ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 konstytucji. W tym
też względzie ocena jej respektowania wyjść winna poza materialne kryteria ograniczania praw i wolności wymienione w art.
31 ust. 3 konstytucji. Z drugiej jednak strony wymaga ona zawsze rozważenia, czy dokonane w konkretnej sytuacji zróżnicowanie
ochrony prawnej danej kategorii podmiotów da się uzasadnić z punktu widzenia zasady “równości praw” (równości w prawie), kształtowanej
także przez wspomniane wyżej przesłanki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta przez ustawodawcę w art. 62 ustawy o
najmie lokali metoda i zakres zróżnicowania sytuacji prawnej najemców odnośnie sposobu określania wysokości zwracanej kaucji,
nie spełnia wymogów kształtujących powyższą zasadę. Jeszcze raz podkreślić należy, iż zastrzeżenia budzić musi zwłaszcza niejednoznaczność
celu, któremu takie zróżnicowanie miałoby służyć. Obciążenie skutkami prawnymi i finansowymi obiektywnych procesów ekonomicznych
jednej tylko strony stosunku prawnego najmu nie znajduje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, usprawiedliwienia w proklamowanych
konstytucyjnie zasadach czy wartościach.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.