1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł 14 czerwca 2000 r. o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e w związku
z art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych
(Dz.U. Nr 11, poz. 95; zm.: z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 39, poz. 462; dalej: ustawa o ochronie informacji) w zakresie,
w jakim przepisy te powierzają rozstrzygnięcie o dopuszczeniu sędziów (prezesów i wiceprezesów sądów oraz trybunałów), jak
również kandydatów na te stanowiska do dostępu do informacji niejawnych służbom ochrony państwa z art. 10 ust. 1 i art. 173
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 4 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr
7, poz. 25 ze zm.; dalej: usp) w skład sądów powszechnych wchodzą prezes, wiceprezes lub wiceprezesi oraz sędziowie (analogicznie
przedstawia się sytuacja w pozostałych sądach i trybunałach). Natomiast zgodnie z zaskarżonym art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy
o ochronie informacji przepisy tej ustawy mają zastosowanie do sądów i trybunałów. Oznacza to, zdaniem Rzecznika, że do sędziów
oraz członków trybunałów (w tym także tych, którzy pełnią funkcje prezesów lub wiceprezesów), zajmujących stanowiska związane
z dostępem do informacji niejawnych, stosuje się przepisy ustawy o ochronie informacji dotyczące postępowania sprawdzającego
ze wszelkimi stąd wynikającymi konsekwencjami. W odniesieniu do organów władzy sądowniczej zakres stosowania ustawy o ochronie
informacji został bowiem wyłączony jedynie w stosunku do osób zajmujących stanowiska: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (art. 27 ust. 6). Uzasadnia to dodatkowo
wniosek, że w stosunku do pozostałych osób wchodzących w skład sądów i trybunałów przeprowadzane jest postępowanie sprawdzające.
Zdaniem Rzecznika rozstrzygający wpływ na skład organów władzy sądowniczej, uprawnionych do dostępu do informacji niejawnych
stanowiących tajemnicę państwową, mają zatem organy władzy wykonawczej (służby ochrony państwa) przeprowadzające postępowanie
sprawdzające. Prowadzi to do naruszenia wynikającej z zasady podziału władz niezależności władzy sądowniczej (art. 10 ust.
1 i art. 173 Konstytucji). Zgodnie z art. 10 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze
władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W odniesieniu do relacji zachodzących między władzą ustawodawczą i wykonawczą,
a sądowniczą, zasadę podziału władz należy odczytywać łącznie z art. 173 Konstytucji stanowiącym, że sądy i trybunały są władzą
odrębną i niezależną od innych władz. W opinii Rzecznika niezależność władzy sądowniczej nie może zostać ograniczona przez
odwołanie się do klauzuli zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie pozwala ona bowiem na ingerencję w sferę konstytucyjnie
określonych relacji między organami władzy publicznej.
Podkreślenia wymaga fakt, że Minister Sprawiedliwości zalecił poddanie postępowaniu sprawdzającemu jedynie prezesów i wiceprezesów
sądów powszechnych, z uwagi na wykonywanie przez nich czynności z zakresu administracji sądowej. Zdaniem Rzecznika należy
zauważyć, że charakterystyczną cechą sądów jest istnienie samorządu sędziowskiego. W konsekwencji czego sędziowie wchodzący
w skład danego sądu współuczestniczą w czynnościach z zakresu administracji sądowej poprzez organy kolegialne sądu (kolegium
sądu oraz zgromadzenie ogólne sędziów – art. 12 1 i art. 28 usp) i z tej racji mogą mieć dostęp do informacji niejawnych.
W konsekwencji żaden z sędziów uczestniczący w działalności organów sądów nie korzystałby z gwarancji niezależności, co oznaczałoby
pozbawienie realnej treści art. 173 Konstytucji. Ponadto nie da się jednoznacznie oddzielić funkcji orzeczniczej i administracyjnej
prezesów (wiceprezesów) sądów, ponieważ obie te sfery działalności są nierozłączne.
2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 9 sierpnia 2000 r. przedstawił następujące stanowisko:
Złożony 14 czerwca 2000 r. wniosek dotyczy wszystkich sędziów. Rzecznik kwestionuje wyłącznie stosowane do sędziów przepisów
art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 3 oraz art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie informacji. Wniosek nie dotyczy natomiast
generalnego wyłączenia tych osób spod działania przepisów zaskarżonej ustawy.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 5 września 2000 r. przedstawił stanowisko, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e w zw.
z art. 27 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie informacji w zakresie, w jakim dotyczy przeprowadzania postępowań
sprawdzających wobec sędziów sądów i trybunałów jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP.
Treść kwestionowanego art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie informacji
– odczytywana w kontekście przepisów określających skład sądów i trybunałów – wskazuje, że obowiązek przeprowadzania postępowania
sprawdzającego obejmuje sędziów (prezesów, wiceprezesów) sądów i trybunałów. Wyjątek stanowią sędziowie, którzy w dniu wejścia
w życie ustawy zajmowali stanowiska: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Prezesa
Trybunału Konstytucyjnego (co wynika z art. 27 ust. 6). Pozostali sędziowie sądów i trybunałów (prezesi i wiceprezesi) nie
mogą być dopuszczeni do pracy lub pełnienia służby na stanowisku, z którym łączy się dostęp do informacji niejawnych stanowiących
tajemnicę państwową, muszą poddać się postępowaniu sprawdzającemu i uzyskać poświadczenie bezpieczeństwa (art. 28 ust. 1 pkt
3).
Zdaniem Prokuratora Generalnego konsekwencją tej regulacji jest uzależnienie wykonywania przez sędziów funkcji orzeczniczej,
stanowiącej istotę władzy sądowniczej, od decyzji władzy wykonawczej – służb ochrony państwa. Poświadczenie bezpieczeństwa
albo odmowa jego wydania rozstrzyga bowiem o tym, którzy sędziowie mogą orzekać w sprawach związanych z dostępem do informacji
niejawnych stanowiących tajemnicę państwową. Powstaną zatem dwie kategorie sędziów: uprawnionych do orzekania w tego rodzaju
sprawach oraz wyłączonych w tym zakresie ze sprawowania funkcji orzeczniczej.
W opinii Prokuratora Generalnego stanowi to niedopuszczalną ingerencję władzy wykonawczej w funkcję orzeczniczą władzy sądowniczej
– należącą do wyłącznej kompetencji tej władzy i stanowiącą o jej istocie. Konstytucyjna zasada podziału władz opiera się
na równowadze stosunków między poszczególnymi władzami. Na mocy ustawy może dojść do przesunięcia pewnych kompetencji, jednakże
nie może to dotyczyć kompetencji należących do istoty każdej z tych władz.
Nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych przepisów jest również charakter postępowania sprawdzającego przewidzianego w
ustawie o ochronie informacji. W toku tego postępowania badaniu podlegają okoliczności trudne do ujawnienia i zdefiniowania,
a w rezultacie jego końcowy wynik ma w znacznej mierze charakter ocenny, trudny do zweryfikowania. Podkreślenia wymaga także
fakt, że postępowanie to ma dotyczyć sędziów spełniających warunek “nieskazitelnego charakteru” (art. 51 1 pkt 2 usp), którzy
złożyli wobec Prezydenta RP ślubowanie o dochowaniu tajemnicy państwowej i służbowej (art. 56 1 usp). W tym kontekście wymóg
posiadania poświadczenia bezpieczeństwa, umożliwiający sędziemu orzekanie w sprawach łączących się z dostępem do tajemnicy
państwowej, jest wyrazem rażącej niekonsekwencji ustawodawcy.
Prokurator Generalny podzielił pogląd Krajowej Rady Sądownictwa, jak i przedstawicieli doktryny, że ustawa – Prawo o ustroju
sądów powszechnych daje sędziemu dostęp do tajemnicy państwowej i służbowej z mocy samego urzędu.
W opinii Prokuratora Generalnego ustawa o ochronie informacji nie ma zastosowania do “kandydatów” na sędziów, brak jest bowiem
podstaw do przyjęcia rozszerzającej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e, ograniczającego zakres podmiotowy stosowania ustawy
do sędziów sądów i trybunałów.
Prokurator Generalny pominął rozważania dotyczące art. 31 ust. 2 kwestionowanej ustaw, z uwagi na to, że związek treści tego
przepisu z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e jest na tyle luźny, że nie wpływa na ocenę jego konstytucyjności.
4. Przewodniczący składu orzekającego w pismach z 25 lipca 2000 r. zwrócił się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie.
5. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie z 4 sierpnia 2000 r. podzielił w całej rozciągłości zarówno stanowisko
Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i przytoczoną we wniosku argumentację.
6. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w piśmie z 16 sierpnia 2000 r. przedstawił następujące stanowisko:
Przepisy ustawy o ochronie informacji – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e – mają zastosowanie do sądów i trybunałów w
zakresie dotyczącym kwestii organizacyjnych i technicznych (sposobu postępowania z tajnymi dokumentami, tworzeniem tajnych
kancelarii itp.). Przepisy dotyczące postępowania sprawdzającego mogą mieć także zastosowanie do pracowników sądów nie będących
sędziami, których praca łączy się z dostępem do informacji niejawnych.
Natomiast prowadzenie przez służby bezpieczeństwa państwa postępowania sprawdzającego wobec sędziów naruszałoby zarówno art.
10 ust. 1 Konstytucji (zasadę podziału i równowagi władz), jak i art. 173 Konstytucji stanowiący, że sądy i trybunały są władzą
odrębną i niezależną od innych władz, a pośrednio także art. 178 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego sędziowie w sprawowaniu
swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Służby bezpieczeństwa państwa, wydając poświadczenie
bezpieczeństwa sędziom, decydowałyby bowiem o tym, którzy sędziowie są uprawnieni do dostępu do informacji stanowiących tajemnicę
państwową, a tym samym wpływałyby na skład sędziowski rozpoznający sprawy łączące się z dostępem do takich informacji. Byłaby
to niedopuszczalna ingerencja organów pozasądowych w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Ponadto brak ostrych kryteriów
wydawania i odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa nie wyklucza ich uznaniowego charakteru i w połączeniu z okresowym
powtarzaniem procedury sprawdzającej tworzy możliwość wywierania niedopuszczalnego nacisku na sędziów. W praktyce może to
mieć wyjątkowo negatywne następstwa dla niezawisłości sędziowskiej.
Ograniczenia postępowania sprawdzającego do prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych nie da się natomiast pogodzić z zasadami
wykładni prawa. Prezesi i wiceprezesi sądów są bowiem sędziami (art. 29, art. 30 usp), a wykonywanie przez nich funkcji z
zakresu administracji sądowej nie może wyłączać konstytucyjnej gwarancji niezależności i niezawisłości. Nie da się zresztą
jednoznacznie oddzielić funkcji orzeczniczej i administracyjnej prezesów i wiceprezesów sądów, ponieważ obie te sfery działalności
są nierozłączne.
W związku z powyższym rozszerzająca wykładnia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie stanowisk i
rodzajów prac zleconych w organach administracji rządowej, których wykonanie może łączyć się z dostępem do informacji niejawnych
stanowiących tajemnicę państwową (Dz.U. Nr 18, poz. 155), zawarta w poleceniu Ministra Sprawiedliwości z 2 grudnia 1999 r.,
aby postępowaniu sprawdzającemu poddać prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, narusza konstytucyjne zasady niezależności
sądów i niezawisłości sędziów.
Brak jest ponadto w ustawie o ochronie informacji wyraźnego zobowiązania sędziów do poddania się postępowaniu sprawdzającemu.
Obowiązku takiego nie można wyprowadzić ani z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e, ani – stosując wykładnię a contrario – z art. 27 ust. 6 wskazanej ustawy. Wykładnia taka byłaby nie tylko sprzeczna z art. 10, art. 173 i art. 178 Konstytucji,
ale prowadziłaby do wniosku, że ustawa o ochronie informacji nie została zsynchronizowana z obowiązującym systemem prawnym.
Przykładowo należy wskazać, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są ustawowo upoważnieni do dostępu do wiadomości stanowiących
tajemnicę państwową, związanych z rozpoznawaną sprawą (art. 23 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym),
sędziowie Trybunału Stanu są natomiast upoważnieni do dostępu do dostarczanych przez osoby składające wyjaśnienia, świadków
i biegłych wiadomości stanowiących tajemnicę państwową (wniosek z art. 21 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu). Wreszcie
właściwość sądów do rozpoznawania spraw o przestępstwa z natury swej związane z informacjami niejawnymi musi oznaczać, że
sędziowie rozpatrujący te sprawy są uprawnieni, przy spełnieniu warunków określonych w kodeksie postępowania karnego, do dostępu
do tajnych informacji (w tym również zawierających tajemnicę państwową).
Istnieją także inne gwarancje przestrzegania przez sędziów sądów i trybunałów tajemnicy służbowej i państwowej. Służy temu
przede wszystkim staranny dobór osób, które zostają powołane na takie stanowiska (konieczność odbycia aplikacji, poddanie
kandydatów na sędziów procedurze lustracyjnej, wreszcie ślubowanie, w którym zobowiązują się do przestrzegania tajemnicy państwowej
i służbowej itd.).
Ponadto odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa czy też brak takiego poświadczenia nie może stanowić podstawy do złożenia
sędziego z urzędu. Bowiem zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia
sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Nie wydaje się także, że odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa, czy
też jego brak mogłyby stać się przeszkodą do powołania na stanowisko sędziego.
7. Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła w piśmie z 5 września 2000 r. następujące stanowisko:
1) Przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z 22 stycznia
1999 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli rozumieć je, że powierzają rozstrzygnięcie o dopuszczeniu sędziów (prezesów
i wiceprezesów sądów i trybunałów), jak również kandydatów na te stanowiska do dostępu do informacji niejawnych służbom ochrony
państwa, są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP;
2) Wskazane wyżej przepisy nie są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP, jeżeli rozumieć je, iż nie powierzają
rozstrzygnięcia o dopuszczeniu sędziów (prezesów i wiceprezesów sądów i trybunałów), jak również kandydatów na te stanowiska
do dostępu do informacji niejawnych służbom ochrony państwa.
Krajowa Rada Sądownictwa w pełni zgadza się z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżone przepisy ustawy o ochronie
informacji, jeżeli rozumieć je jako pozwalające na poddanie sędziów postępowaniu sprawdzającemu, godzą w ustrojową zasadę
podziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji), a także będącą jej konsekwencją regułę, iż sądy i trybunały są władzą odrębną
i niezależną od innych władz (art. 173 Konstytucji). Podzieliła również argumentację zawartą we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
W opinii Krajowej Rady Sądownictwa niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna ustawy o ochronie informacji, ponieważ
żaden z jej przepisów nie stwierdza jednoznacznie, że sędziowie podlegają procedurze sprawdzającej. Wykładnia ta winna kierować
się zasadą interpretacji przepisów w zgodzie z Konstytucją. Dlatego Krajowa Rada Sądownictwa uważa, że sędziowie nie podlegają
postępowaniu sprawdzającej.
Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa ustawa o ochronie informacji dotyczy sądów i trybunałów jako jednostek organizacyjnych,
których działalność może obejmować postępowanie z dokumentami tajnymi. Reguluje zatem sposób postępowania z tajnymi dokumentami
w sferze czynności organizacyjno-technicznych (np. tworzenia kancelarii tajnych).
8. Prezes Trybunału Konstytucyjnego w pismach z 25 września 2000 r. zwrócił się do Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji
oraz Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie.
9. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 20 listopada 2000 r. zajął stanowisko, że art. 1 ust. 2 pkt 1 lit.
e w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych
jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP.
Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie sposób dopatrzyć się naruszenia zasady trójpodziału oraz niezależności
władz w poddaniu “wyjątkowemu” postępowaniu sprawdzającemu zarówno przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak
i sądowniczej (art. 27 ust. 4 i 7 ustawy o ochronie informacji).
Nie należy ponadto utożsamiać prowadzenia postępowania sprawdzającego wobec sędziów i kandydatów na sędziów z ingerencją
innych organów władzy w niezależność sądownictwa. Celem tego postępowania nie jest ocena merytoryczna pracy sędziego, ale
wyłącznie ustalenie, czy dana osoba daje rękojmię zachowania tajemnicy. Odmowa poddania się procedurze sprawdzającej lub jej
negatywny wynik nie powoduje niemożliwości sprawowania przez sędziego wymiaru sprawiedliwości, skutkuje jedynie wyłączeniem
z orzekania w sprawach łączących się z dostępem do informacji niejawnych. Stosowanie wobec sędziów ustawy o ochronie informacji
zmierza zatem do pełnego i konsekwentnego zagwarantowania w sprawach sądowych ochrony informacji niejawnych.
1. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie została uchwalona ustawa z dnia 27 lipca 2001
r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070), której art. 85 4 zawiera następującą regulację: “Sędzia
nie podlega postępowaniu sprawdzającemu przewidzianemu w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych
(Dz.U. Nr 11, poz. 95; zm.: z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 39, poz. 462; z 2001 r. Nr 22, poz. 247, Nr 27, poz. 298, Nr 56,
poz. 580)”. Zgodnie z art. 212 powyższej ustawy przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 października 2001 r.
2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego w piśmie z 17 września 2001 r., w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
– Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070), zwrócił do Rzecznika Praw Obywatelskich o zajęcie stanowiska
w kwestii wpływu tej ustawy, a w szczególności jej art. 85 4, na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie
w sprawie K. 15/00.
3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 1 października 2001 r. przedstawił stanowisko, że z treści art. 85 4 ustawy z dnia
27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070), który wszedł w życie 1 października 2001 r.,
wynika, że sędzia nie podlega postępowaniu sprawdzającemu przewidzianemu w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Wskazany
przepis ma również zastosowanie do sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także do sędziów
sądów wojskowych.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, pozwala to na postawienie generalnego wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym od
1 października 2001 r. nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania sprawdzającego przez służby ochrony państwa w stosunku
do sędziów. W ocenie wnioskodawcy wejście w życie art. 85 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz.U. Nr 98, poz. 1070) zlikwidowało zatem istniejący dotychczas w tym zakresie stan niezgodności z Konstytucją RP (art.
10 ust. 1 i art. 173).
Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za przekonujący pogląd, iż dopuszczalne jest jednorazowe przeprowadzenie postępowania
sprawdzającego w stosunku do osób kandydujących na stanowiska sędziowskie.
W związku z powyższym wycofał wniosek i wniósł na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.