1. Komisja Krajowa Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z 11 grudnia
1997 r. o zbadanie zgodności art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r.
Nr 13, poz. 59 ze zm.), w części pozbawiającej prawa zrzeszania się w dowolnie wybranych związkach zawodowych pracowników
nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne w Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2, art. 12 i art. 59 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Przepis ten dopuszcza przynależność pracowników nadzorujących
lub wykonujących czynności kontrolne jedynie do związku zawodowego zrzeszającego wyłącznie pracowników Najwyższej Izby Kontroli
stanowiąc, że w Najwyższej Izbie Kontroli może działać tylko jeden związek zawodowy zrzeszający pracowników.
Rozwiązaniu temu wnioskodawca zarzuca, iż pozostaje ono w sprzeczności z Konstytucją RP, ponieważ pozbawia pracowników merytorycznych
NIK możliwości wyboru innego legalnie działającego związku zawodowego, co wyłącza istnienie wolności związkowej oraz neguje
zasadę równości w stosunku do osób zatrudnionych w Najwyższej Izbie Kontroli. W odniesieniu do treści art. 59 ust. 4 Konstytucji
RP wnioskodawca stwierdza, że żadna z umów międzynarodowych nie zawiera postanowień, mogących stanowić podstawę zakazu zrzeszania
się w dowolnie wybranych związkach zawodowych pracowników merytorycznych organu kontrolnego oraz wprowadzenia jednej organizacji
związkowej dla tych pracowników.
Wyrażone w ustawie o związkach zawodowych zasady: wolności zrzeszania się oraz autonomiczności oznaczają w istocie wolność
wyboru organizacji związkowej. Zdaniem wnioskodawcy brak możliwości takiego wyboru stanowi zaprzeczenie powyższej wolności
i nie znajduje merytorycznego uzasadnienia.
Wnioskodawca podkreśla bezzasadność poglądu, że korzystanie z pełnego prawa koalicji stwarzałoby szczególne zagrożenie dla
zachowywania przez pracowników NIK tajemnicy służbowej.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 10 lutego 1998 r. zajął stanowisko, iż art. 86 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej
Izbie Kontroli w części pozbawiającej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne prawa zrzeszania się
w dowolnie wybranych związkach zawodowych jest zgodny z art. 2, art. 12 i art. 59 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu powyższego Prokurator Generalny podniósł, że nadzorujący i wykonujący czynności kontrolne pracownicy NIK należą
do grupy pracowników publicznych, co wynika z usytuowania Izby jako naczelnego organu kontroli państwowej. Pracownicy ci,
będąc funkcjonariuszami państwowymi, wykonują zadania wymagające niezależności i neutralności, zatem nie mając prawa przynależności
do partii politycznych, prowadzenia politycznej działalności ani też wykonywania zajęć, które mogłyby wywoływać podejrzenia
o stronniczość, winni również podlegać ograniczeniom w zakresie wolności zrzeszania się w związkach zawodowych.
Prokurator Generalny powołał Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., dopuszczającą konieczne
w społeczeństwie demokratycznym ograniczenia w korzystaniu z wolności zrzeszania się przez pracowników administracji państwowej.
Ponieważ kwestionowany przez wnioskodawcę przepis nie zakazuje zrzeszania się w związku zawodowym, nie neguje on fundamentalnej
zasady wolności zrzeszania się, a zatem nie prowadzi do jej naruszenia. Dopuszczalność organizowania się i uczestniczenia
w związku zawodowym pracowników merytorycznych NIK, zapewnia im dostateczną reprezentację i umożliwia należytą ochronę ich
zawodowych i ekonomicznych interesów. Podobną regulację praw związkowych zawierają ustawy o Policji, Straży Granicznej i Służbie
Więziennej, zaś sędziowie i funkcjonariusze Urzędu Ochrony Państwa całkowicie pozbawieni są prawa zrzeszania się w związkach
zawodowych. W związku z tym, Prokurator Generalny stwierdza, iż w istniejącym stanie prawnym zarzuty wnioskodawcy uznać należy
za nieuzasadnione.
3. Prezes Najwyższej Izby Kontroli w piśmie z 6 lutego 1998 r. zajął stanowisko, iż art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia
1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli w części pozbawiającej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne
prawa zrzeszania się w dowolnie wybranych związkach zawodowych jest zgodny z art. 2, wyrażającym zasadę demokratycznego państwa
prawnego oraz z art. 12 i art. 59 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prezes NIK wskazał, że przyjęta przez ustawodawcę regulacja prawna zarówno uwzględnia standardy
międzynarodowe dotyczące prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych, jak i realizuje przepisy ustawy o NIK gwarantujące
bezstronność i apolityczność pracowników merytorycznych Izby. Określonym w konstytucji formalnym warunkiem ograniczenia praw
i wolności obywatelskich jest, by ograniczenie takie dokonane zostało w jedynej dopuszczalnej formie, to jest w drodze ustawowej,
który to warunek został w wypadku zaskarżonej normy spełniony. Wprowadzenie ograniczenia wolności zrzeszania się w związkach
zawodowych pracowników merytorycznych NIK uzasadnione jest dobrem służby. O zastosowaniu przez ustawodawcę takiej regulacji
zadecydowały nałożone na pracowników merytorycznych NIK obowiązki, takie jak apolityczność, sumienność i bezstronność oraz
zachowanie tajemnicy państwowej. Ta grupa pracowników NIK podlega także ograniczeniom w zakresie prawa swobodnego wypowiadania
się, prowadzenia działalności politycznej i podejmowania dodatkowego zatrudnienia. Prezes NIK stwierdził, że nie można korzystać
ze wszystkich swobód obywatelskich przy jednoczesnym dysponowaniu tak szerokimi uprawnieniami jakie ustawa przyznaje kontrolerom
NIK. W związku z objęciem przez ustawodawcę wielu nowych obszarów informacji różnego rodzaju tajemnicami ustawowo chronionymi,
wyraźnie zwiększyła się liczba spraw związanych z obowiązkiem zachowania szczególnej poufności, z czego wynika, że wskazane
w Konwencji Nr 151 MOP kryterium poufności odnosi się również do pracowników merytorycznych NIK.
Prezes NIK wskazuje na przykłady usiłowania wywarcia wpływu na tok czynności kontrolnych oraz podkreśla, że podanie do publicznej
wiadomości nieprawdziwych, tendencyjnych lub zniekształconych informacji podważać może wiarygodność systemu i powodować zachwianie
pewności obrotu prawnego. Związek zawodowy ma wyznaczone cele oraz strukturę i nie można wykluczyć, że konieczność podporządkowania
się decyzjom organów statutowych będzie mogła utrudniać wykonywanie obowiązków służbowych.
Koncepcja ograniczenia prawa zrzeszania się nie jest obca polskiemu ustawodawstwu, podobne regulacje przyjęto w ustawach o
Policji, Straży Granicznej i Służbie Więziennej, zasadnicze ograniczenia zawiera także ustawa o służbie cywilnej, przy czym
pracownicy merytoryczni NIK są grupą porównywalną z kategorią urzędniczą “A”, której funkcjonariusze pozbawieni są całkowicie
prawa tworzenia i uczestnictwa w działalności związkowej.
W związku z powyższym Najwyższa Izba Kontroli stoi na stanowisku, że zawarte w art. 86 ust. 2 ustawy ograniczenie wolności
związkowej nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego ani zasady wolności związkowej.
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Niniejsza sprawa związana jest przedmiotowo z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 1995 r. (Sygn. K. 12/95), wydanym w związku z wnioskiem Komisji Krajowej Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” o stwierdzenie niezgodności z konstytucją
art. 86, odmawiającego pracownikom merytorycznym Najwyższej Izby Kontroli prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. W sprawie
tej, uznając niekonstytucyjność zakazu przynależności tej kategorii pracowników do związków zawodowych, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 84 ówcześnie obowiązujących, na mocy art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84,
poz. 426 ze zm.), utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, nie określa granic swobody zrzeszania się pracowników w związkach
zawodowych, zaś wyjątki od zasady powszechności tego prawa mogą być wprowadzane w drodze ustawowej. Trybunał, powołując się
na swe wcześniejsze orzecznictwo uznał, że w demokratycznym państwie prawa granice swobody ustawodawcy wyznaczane są konstytucyjnymi
postanowieniami o wolnościach obywateli, przy czym wolności te nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ustawowemu
ograniczeniu, jednakże ograniczenie to winno wynikać z innych przepisów konstytucyjnych i dopuszczalne jest tylko w niezbędnym
zakresie. Tak więc ingerencja ustawodawcy limitowana jest przyjętymi w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych zobowiązaniami,
możliwa jest tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze, ponadto zaś wszelkie ograniczenia muszą być traktowane
w kategorii wyjątków oraz nie mogą naruszać istoty prawa bądź wolności.
W związku z tym orzeczeniem nastąpiła nowelizacja ustawy o NIK (ustawą z 21 maja 1997 r., Dz.U. Nr 96, poz. 589), która w
swym ostatecznym kształcie dopuszcza przynależność pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne do związku
zawodowego zrzeszającego wyłącznie pracowników NIK, przy czym w Izbie działać może tylko jeden związek zawodowy zrzeszający
tych pracowników. Oznacza to, że pracownicy merytoryczni Najwyższej Izby Kontroli, uzyskali prawo do zrzeszania się w związkach
zawodowych ograniczone do jednego, praktycznie zamkniętego związku, obejmującego tylko tę grupę pracowniczą.
2. Zapewniona obywatelom w art. 12 i 59 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wolność tworzenia i działania związków
zawodowych, może zostać ograniczona, w myśl art. 59 ust. 4 Ustawy Zasadniczej wyłącznie w zakresie dopuszczalnym z mocy postanowień
wiążących Polskę umów międzynarodowych. Jednocześnie zgodnie z art. 87 konstytucji, ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłem
prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też rozstrzygnięcie sprawy niniejszej oparte jest na analizie wiążących Rzeczpospolitą
aktów międzynarodowoprawnych. Wszystkie one przewidują możliwość ograniczenia wolności zrzeszania się w stosunku do członków
sił zbrojnych i policji. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 19 grudnia 1966 r., (Dz.U. z
1977 r. Nr 38, poz. 169) oraz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993
r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), wymieniają jako trzecia grupę zawodową mogąca podlegać ograniczeniom “członków administracji państwowej”.
Ponadto w myśl Konwencji Nr 151 MOP dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia
w służbie publicznej, przyjętej 27 czerwca 1978 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 22, poz. 78), ustawodawstwu krajowemu powierza się
określenie zakresu stosowania gwarancji w odniesieniu do “pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się
z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze albo do pracowników, których obowiązki mają w wysokim
stopniu poufny charakter”. Katalog pozostałych dopuszczalnych wyłączeń jest w zasadzie jednolity, akty prawa międzynarodowego
operują zbliżonymi kryteriami oceny dozwolonych ograniczeń, które mogą być uznawane za konieczne w demokratycznym państwie
prawa. Zgodnie z Międzynarodowym Paktem Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich
i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności ewentualne ograniczenia swobody zrzeszania się wynikać mogą z konieczności zagwarantowania bezpieczeństwa państwowego,
porządku publicznego, ochrony zdrowia lub moralności publicznej lub ochrony praw i wolności innych osób. Dla stwierdzenia
konstytucyjności ograniczenia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych wobec pracowników merytorycznych Najwyższej Izby
Kontroli, stwierdzić należy zatem, czy należą oni do którejkolwiek z grup mogących podlegać ograniczeniom, lub też, czy w
ich przypadku całkowita wolność koalicji zagraża dobrom określonym w wymienionych aktach prawnych.
3. W związku z faktem, że pracownicy merytoryczni Najwyższej Izby Kontroli nie stanowią formacji umundurowanej i uzbrojonej,
nie można wobec nich stosować kryterium podobieństwa do Policji, Sił Zbrojnych, Straży Granicznej czy Służby Więziennej (brak
w ustawie o NIK postanowień analogicznych np.: do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U. Nr 30, poz.
179 ze zm., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm., lub do
art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). Specyfika tych zawodów
(jak również zatrudnienia w Urzędzie Ochrony Państwa - por. art. 15 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa,
Dz.U. Nr 30, poz. 180 ze zm.), będących w swej istocie nie pracą lecz służbą pełnioną w warunkach ścisłego hierarchicznego
podporządkowania w ramach struktury rozkazodawczej, jest całkowicie odmienna od charakteru pracy pracowników merytorycznych
NIK. Jakkolwiek pozostają oni w szeroko pojętej służbie publicznej, utożsamianie ich sytuacji z sytuacją funkcjonariuszy wymienionych
formacji nie znajduje uzasadnienia. Brak również, w ramach obowiązującego porządku prawnego, przesłanek interpretowania prawnie
doniosłych analogii pomiędzy sytuacją merytorycznych pracowników NIK a pozycją kategorii urzędniczej “A” funkcjonariuszy służby
cywilnej. Już na etapie formułowania inicjatywy ustawodawczej stwierdzono, że ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej
(Dz.U. Nr 89, poz. 402 ze zm.) pracowników NIK nie obejmuje, zatem zawarte w niej ograniczenia nie mogą stanowić uzasadnienia
limitowania ich praw.
W myśl postanowień konwencji międzynarodowych, trzecią kategorią pracowników względem której dopuszcza się ograniczenia wolności
związkowej, są “członkowie administracji państwowej” (w tekście autentycznym members of the administration of the state). Uznaje się, iż w pierwszej kolejności należy za nich uważać organy administracji sensu stricto, w drugiej zaś - ewentualnie - pracowników realizujących imperium administracyjne, wyrażające się zdolnością wydawania decyzji
administracyjnych. Z całą pewnością jednakże członkami administracji państwowej nie są wszyscy pracownicy urzędów administracji,
które mają zapewnić techniczno-organizacyjne warunki funkcjonowania organów (inaczej konwencja mówiłaby o “pracownikach państwowych”
- public employees lub officials). Pracownicy merytoryczni Najwyższej Izby Kontroli nie mogą być uznani za “członków administracji” z co najmniej dwóch względów.
Po pierwsze wolą racjonalnego ustawodawcy było usytuowanie NIK poza systemem administracji państwowej, co wynika wprost z
art. 202 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. stanowiących, że NIK jest “naczelnym organem
kontroli państwowej”, uprawnionym (na podstawie art. 2 ust. 1 i n. ustawy) do kontrolowania działalności między innymi “organów
administracji rządowej”. Po wtóre pracownicy NIK nie wykonują imperium administracyjnego, nie mają bowiem prawa wydawania
decyzji administracyjnych (za które nie można uważać ani protokołów kontroli ani też wystąpień pokontrolnych), co jest konsekwencją
prawno-ustrojowej pozycji Najwyższej Izby Kontroli. W związku z powyższym, podstawą ograniczenia prawa koalicji w stosunku
do pracowników merytorycznych NIK, wzmiankowane kryterium konwencyjne być nie może, co jednak pozostaje bez wpływu na status
tych pracowników jako funkcjonariuszy publicznych, korzystających w toku wykonywania obowiązków służbowych z pełni przewidzianej
przepisami prawa ochrony. Z państwem, jako suwerenną organizacją terytorialną, są oni związani węzłem mianowania (z wyjątkiem
okresu wstępnego - art. 68 ust. 1 ustawy), zaś w pewnych dziedzinach podlegają nie tylko ustawie o NIK, kształtującej wyraźnie
ich prawa i obowiązki ale też przepisom o pracownikach urzędów państwowych.
Zgodnym z prawem międzynarodowym ograniczeniem wolności związkowej jest pozbawienie tej wolności osób pozostających “na wysokich
stanowiskach, których czynności uważa się za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze”. Jak w powoływanym
orzeczeniu stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w obowiązującym stanie prawnym brak określenia, które stanowiska w urzędach
państwowych spełniają wyżej wymienione warunki (od czasu wydania wzmiankowanego orzeczenia sytuacja nie uległa zmianie). W
wypadku wysokich stanowisk związanych z tworzeniem polityki, wskazówką mogą być postanowienia ustawy z dnia 31 lipca 1981
r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. Nr 20, poz. 101 ze zm.), zaliczające do kierowniczych
stanowisk państwowych, tylko Prezesa i Wiceprezesów NIK. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w fakcie, że tylko te osoby mogą
być uznane odpowiedzialnymi za tworzenie polityki (zarówno państwa jak i instytucji), inni pracownicy ponoszą bowiem odpowiedzialność
najwyżej za kształtowanie wizerunku instytucji w społeczeństwie. W odniesieniu do pojęcia “funkcji kierowniczych” uznać trzeba,
że nie każdy pracownik merytoryczny Izby funkcje takie pełni, dlatego też regulacją wystarczającą w tym zakresie jest postanowienie
art. 86 ust. 1 ustawy o NIK.
4. W świetle powyższych stwierdzeń, negujących możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie większości przesłanek konwencyjnych,
decydujące znaczenie ma kryterium wysokiego stopnia poufności pełnionych obowiązków, które należy uznać za nierozerwalnie
związane z interesem bezpieczeństwa państwowego lub publicznego oraz ochroną porządku.
Zadaniem Najwyższej Izby Kontroli jest badanie pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wykonania budżetu
państwa, oraz realizacji ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej
określonych jednostek (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy). Jednostkami tymi są, na mocy art. 2 organy administracji rządowej,
Narodowy Bank Polski , państwowe osoby prawne i jednostki organizacyjne, a także, w pewnym zakresie, organy samorządu terytorialnego,
komunalne osoby prawne i jednostki organizacyjne oraz inne jednostki i przedsiębiorcy, wykonujący zadania zlecone, zamówienia
publiczne, prace interwencyjne lub roboty publiczne, lub też działający z udziałem mienia państwowego lub komunalnego. Ponadto,
na podstawie art. 4 ustawy, NIK kontroluje także wykonanie budżetu oraz gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta
RP, Sejmu Senatu RP, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich,
Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego oraz Państwowej
Inspekcji Pracy - a więc instytucji o fundamentalnym znaczeniu dla bytu demokratycznego państwa. Z powyższego wynika, że liczba
jednostek, podlegających kontroli NIK jest bardzo duża i obejmuje podmioty niezwykle zróżnicowane, zarówno w zakresie form
prawnych i organizacyjnych, jak i wykonywanych zadań.
Na marginesie zauważyć należy, że w rzeczywistości społecznej Rzeczypospolitej Polskiej, związki zawodowe pełnią rolę quasi partii politycznych. Niezależnie od politycznej formacji oraz różnych celów przyświecających ich działaniom, nie ulega wątpliwości,
że w głównej mierze prowadzą one działania polityczne, nie zawsze bezpośrednio związane z ochroną interesów pracowniczych.
Ocena tego stanu rzeczy nie należy do Trybunału Konstytucyjnego, jednakże nie może on tracić z pola widzenia zagrożeń, jakie
rodzić by mogła swobodna działalność związków zawodowych w instytucji, dysponującej tak szerokimi uprawnieniami w zakresie
dostępu do informacji o najwyższym stopniu tajności, jaką jest Najwyższa Izba Kontroli.
Jedną z podstawowych cech pracownika merytorycznego Najwyższej Izby Kontroli winna być bezstronność. Na fakt ten wskazują
zarówno normy art. 31 ust. 2 (wyłączenie kontrolera w razie uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności) i art. 71
pkt 1 (obowiązek należytego, bezstronnego i terminowego wykonywania zadań), jak też rota składanego przy mianowaniu ślubowania,
określona w art. 70 ust. 1. Bezstronność ta oznacza niezależność kontrolera od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych,
które mogłyby rzutować na ocenę kontrolowanego podmiotu i wpływać na treść protokołów kontroli i wystąpień pokontrolnych.
Uznać należy, że integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność - oznaczająca nie brak poglądów politycznych,
lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej. Jak wskazano powyżej, w związku z jednoznacznym charakterem działalności polskich
związków zawodowych, przynależność pracownika do któregoś z nich musiałaby być poczytana za deklarację politycznych sympatii,
zatem przeczyłaby apolityczności i tym samym negowała fundamentalną zasadę bezstronności. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że
przyznanie pracownikom merytorycznym NIK pełnej wolności koalicji mogłoby, w pewnych wypadkach, prowadzić do niebezpiecznego
konfliktu sumienia pomiędzy zawodowymi obowiązkami a politycznymi sympatiami pracownika i bieżącymi potrzebami związku zawodowego.
Pracownicy NIK nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne, dysponują w toku prowadzenia kontroli prawem wglądu we wszelkie
dokumenty związane z działalnością jednostek kontrolowanych, a także prawami pobierania oraz zabezpieczania tych dokumentów
i innych materiałów dowodowych (art. 29 pkt 2 lit. b). Mają oni w związku z tym dostęp do wielu rodzajów tajemnic ustawowo
chronionych: państwowej, państwowej specjalnego znaczenia, służbowej, skarbowej, bankowej, giełdowej i ubezpieczeniowej. Ponadto
należy wziąć pod uwagę, że z woli ustawodawcy liczne nowe zakresy informacji obejmowane są obecnie innymi tajemnicami ustawowo
chronionymi. Do obowiązków kontrolerów należy wnikliwa analiza dokumentów, w związku z czym dysponują oni obszerną i szczegółową
wiedzą o kontrolowanym podmiocie. W przypadku organów państwowych, fakt ten ma pierwszorzędne znaczenie, bowiem przedwczesne
ujawnienie bądź niedokładne przytoczenie lub przeinaczenie, dla celów bieżących rozgrywek politycznych, ustaleń postępowania
kontrolnego, skutkować może poważnymi konsekwencjami w sferze polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa, zagrażać również
może, w pewnych przypadkach, jego bezpieczeństwu. Jednocześnie informacje o podmiotach gospodarczych (w szczególności realizujących
zamówienia publiczne), w warunkach społecznej gospodarki rynkowej, mogą mieć bardzo istotne znaczenie dla przedsiębiorstw
konkurencyjnych.
5. W wyniku nowelizacji ustawy o NIK stworzona została czytelna hierarchia praw związkowych pracowników Najwyższej Izby Kontroli.
W jej ramach prezes, wiceprezesi, doradcy prezesa oraz dyrektor generalny, dyrektorzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych
pozbawieni są prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Pracownicy merytoryczni dysponują prawem koalicji, ograniczonym
tylko do jednego, zamkniętego związku zawodowego. Pełną swobodę przynależności do związku zawodowego mają natomiast pracownicy
Izby, zatrudnieni na stanowiskach administracyjnych i obsługi. Unormowanie takie, chroniąc dobro służby zapewnia jednocześnie
pracownikom merytorycznym NIK wystarczające gwarancje ochrony ich praw pracowniczych. Pamiętać także należy o dopuszczalnej
w polskim porządku prawnym instytucji “strajku solidarnościowego” (z mocy art. 22 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu
sporów zbiorowych /Dz.U. Nr 55, poz. 236 ze zm./), który może być prowadzony przez związki zawodowe innych zakładów pracy,
w obronie praw i interesów pracowników pozbawionych prawa do strajku. W związku z tym stwierdzić trzeba, iż aktualna regulacja
należycie chroni prawa pracownicze pracowników merytorycznych Najwyższej Izby Kontroli.
Uznać należy, że w przedmiotowej sprawie ingerencja ustawodawcy w zakres konstytucyjnie gwarantowanych praw politycznych pracowników
merytorycznych NIK, nie przekracza granic wyznaczonych wiążącymi Rzeczpospolitą umowami międzynarodowymi. Ochrona interesu
bezpieczeństwa państwa stanowi wystarczające uzasadnienie wprowadzenia ograniczenia swobody koalicji w stosunku do tej grupy
pracowniczej. Jednocześnie ograniczenie to wprowadzone zostało tylko w wymiarze koniecznym, bowiem ustawodawca nie pozbawił
pracowników merytorycznych Izby możliwości związkowej reprezentacji i ochrony ich praw pracowniczych. Niewątpliwie również
ograniczenie takie uznać można za wyjątek od obowiązującej w demokratycznym państwie prawa reguły wolności związkowej, w żadnej
mierze istoty tej wolności nie naruszający.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.