1. Rada Miasta Helu, we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2000 r., domagała się stwierdzenia, że ograniczenia
prawa własności w rejonach umocnionych, jakie wynikają z dekretu z 6 września 1951 r. o obszarach szczególnie ważnych dla
obrony kraju oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z 26 marca 1949 r. o wprowadzeniu ograniczeń w rejonach umocnionych: Hel,
Redłowo, Sobieszewo, Kępa Oksywska i Westerplatte naruszają konstytucję. Kwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie
ustawy z dnia 28 stycznia 1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach umocnionych (Dz.U. Nr 19, poz. 124).
Po uchyleniu tej ustawy zachowało moc na podstawie art. 4 dekretu z 1951 r. Mimo iż ten sam art. 4 dekretu przewidywał wydanie
nowych przepisów, do tej pory obowiązuje rozporządzenie z 1949 r.
W ocenie wnioskodawcy § 2 rozporządzenia narusza zasadę państwa prawnego oraz zasadę wolności działalności gospodarczej,
a zatem art. 2 i art. 20 Konstytucji. Kwestionowany przepis zakazuje bowiem wykonywania – bez zezwolenia władzy wojskowej
– jakichkolwiek prac budowlanych, zakładania nowych ulic i dróg, urządzeń sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, oświetleniowej,
telefonicznej nowych budowli nadziemnych i podziemnych, itd. Narzuca więc konieczność pozyskiwania zgody władzy wojskowej
praktycznie przy wszystkich inwestycjach. Jednocześnie, jak sygnalizuje wnioskodawca, rozporządzenie nie zawiera konkretnych,
szczegółowych przepisów określających warunki odmowy wydania stosownego zezwolenia. Powoduje to, zdaniem wnioskodawcy, znaczne
ograniczenie wolności działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego i mieszkańców.
Wnioskodawca kwestionuje też treść § 4 rozporządzenia, który uzależnia dziedziczenie testamentowe nieruchomości przez osoby
nie będące spadkobiercami ustawowymi od zezwolenia władzy wojskowej. Zarówno samo to wymaganie, jak sankcja zlekceważenia
go, tj. obowiązek zbycia nieruchomości, wnioskodawca ocenia jako rażące naruszenie własności i swobód obywatelskich. Ocena
ta jest uzasadniona tym bardziej, że i w tym przepisie nie określono warunków odmowy zezwolenia. Regulacja ta, zdaniem wnioskodawcy,
ewidentnie narusza art. 2 i art. 21 Konstytucji.
W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca przedstawia konsekwencje praktyczne kwestionowanego unormowania. Z jednej strony
oznacza ono znaczne utrudnienie w rozwoju miasta, ograniczenie rozwoju gospodarczego i obrotu nieruchomościami. Z drugiej
strony, niektóre przepisy rozporządzenia, np. statuujący wymaganie zezwolenia władz wojskowych na zawarcie najmu (§ 3), są
praktycznie martwe. Wynika to z nieprzystosowania terminów wydawania zezwoleń do warunków panujących w miejscowości letniskowej,
jaką jest Hel. Nie jest też przestrzegany przepis uzależniający dziedziczenie nieruchomości i obrót nimi od zezwolenia. W
tym przypadku główną przyczyną jest brak wiedzy o istnieniu takiego wymagania.
Na zakończenie wnioskodawca zwraca uwagę, że treść dekretu z 1951 r. zdaje się wskazywać na zamiar ustawodawcy dokonania zmian
w przepisach dotyczących rejonów umocnionych. Jednak do tej pory, w okresie 50 lat, Rada Ministrów nie wydała aktów wykonawczych
do dekretu. Stąd nadal obowiązuje rozporządzenie z 1949 r., które – w ocenie wnioskodawcy – tak dalece ogranicza prawo własności,
iż narusza jego istotę.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 23 lutego 2001 r. wyraził stanowisko, iż § 2, § 3 i § 4 kwestionowanego rozporządzenia
Rady Ministrów są niezgodne z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Natomiast postępowanie w sprawie zgodności z konstytucją
art. 1 dekretu z 6 września 1951 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu stanowiska zwrócono uwagę na wady formalne wniosku, który – w ocenie Prokuratora Generalnego – nie spełnia
wymagań z art. 32 ust. 1 pkt 3) i 4) ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ponadto zachodzi rozbieżność między petitum wniosku, w którym jako wzorce kontroli wskazano art. 2, 20, 21 ust. 1, 52 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, a treścią uzasadnienia,
w którym wnioskodawca odnosi się tylko do art. 2 i art. 20 Konstytucji. Wnioskodawca początkowo zarzuca brak podstawy prawnej
rozporządzenia, później jednak sam wskazuje tę podstawę, a mianowicie art. 4 dekretu. Wnioskodawca nie wskazał też, jakie
negatywne skutki wywołuje stosowanie kwestionowanych przepisów. Tymczasem, ponieważ wnioskodawcą jest rada gminy, w myśli
art. 191ust. 2 Konstytucji konieczne było wykazanie interesu prawnego w zaskarżaniu konkretnych przepisów.
Mimo wszystkich zastrzeżeń, Prokurator Generalny wyraził jednak przekonanie, że “przepisy analizowanego rozporządzenia w znacznym
stopniu odbiegają od wymogów stawianych obecnie przez Konstytucję RP”. Zwłaszcza nie czynią zadość konstytucyjnemu wymaganiu,
by ograniczenia praw i wolności ujmowane były w ustawach. Ponadto, w ocenie Prokuratora Generalnego, rozporządzenie ma charakter
przejściowy i dawno powinno być uchylone. Ze względu jednak na brak legitymacji wnioskodawcy do żądania kontroli całego rozporządzenia,
Prokurator Generalny stoi na stanowisku, że konieczne jest ograniczenie kontroli konstytucyjnej do badania zgodności § 2,
§ 3 i § 4 rozporządzenia z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Orzekanie zaś o zgodności z Konstytucją art. 1 dekretu jest
zbędne, gdyż przepis ten nie wywołuje dotąd żadnych skutków prawnych. Uzasadnia to umorzenie postępowania w tej części.
3. Prezes Rady Ministrów w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 30 marca 2001 r. stanął na stanowisku, iż zaskarżone przepisy
dekretu i rozporządzenia są zgodne z powołanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli. Przede wszystkim zwrócił uwagę na fakt,
iż naruszone – zdaniem wnioskodawcy – przepisy konstytucji odnoszą się do takich praw i wolności obywatelskich, które mogą
ulec ograniczeniom. Konstytucja przewiduje, że zarówno wolność gospodarcza, prawo własności i dziedziczenia, jak i swoboda
poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania, mogą być ograniczone. Jedną z przyczyn, dla których prawa obywatelskie bywają
limitowane jest konieczność respektowania regulacji dotyczących obszarów i stanów specjalnych. Ograniczenia mogą być dokonywane
w drodze ustaw, a dekret posiada taki właśnie charakter.
Prezes Rady Ministrów przeciwstawił się zdecydowanie tezie wnioskodawcy, iż ograniczenia wprowadzone przez kwestionowane akty
prawne naruszają istotę prawa własności. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów ograniczenia te dotyczą wyłącznie kwestii proceduralnych
limitując swobodny obrót nieruchomościami. Taki sam skutek wynika z art. 19 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy
art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Prezes Rady Ministrów przyznaje, że treść art. 1 ust. 1 dekretu jest nieco archaiczna, co wynika z faktu powielenia aktów
prawnych z okresu międzywojennego. Zwraca jednak uwagę, iż zawarta w art. 1 ust. 2 dekretu formuła upoważnienia dla Rady Ministrów
do stanowienia aktów wykonawczych odpowiada w pełni wyrażonym w art. 92 wymaganiom Konstytucji.
W końcowej części wyjaśnień Prezes Rady Ministrów stwierdził, że uchylenie kwestionowanych przepisów nie powinno spowodować
istotniejszych zakłóceń w działalności organów wojskowych. Należałoby jednak przeanalizować celowość wzbogacenia regulacji
dotyczących planowania przestrzennego o przepisy dotyczące stref ochronnych wokół jednostek wojskowych.
4. Minister Obrony Narodowej nie wyraził odrębnego poglądu w analizowanej sprawie wyjaśniając, iż stanowisko resortu Obrony
Narodowej posłużyło za podstawę sformułowania wyjaśnień Prezesa Rady Ministrów złożonych do Trybunału Konstytucyjnego.
5. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 7 czerwca 2001 r. uznał, że wniosek Rady Miasta Helu jest zasadny
i zasługuje na uwzględnienie. Takie stanowisko opiera się przede wszystkim na spostrzeżeniu, że ograniczenia konstytucyjnych
praw i wolności obywatelskich mają za podstawę rozporządzenie, tj. akt prawny rangi podustawowej. Stanowi to naruszenie art.
31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Marszałek Sejmu podziela zarzut wnioskodawcy, iż ograniczenia przewidziane w kwestionowanym
rozporządzeniu idą zbyt daleko, naruszając istotę prawa własności. W związku z tym, zdaniem Marszałka, uzasadniona jest teza,
iż rozporządzenie narusza art. 2 i art. 64 a także art. 21 ust. 1 Konstytucji. Z kolei art. 1 dekretu, w ocenie Marszałka
Sejmu, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 10 Konstytucji
statuującym zasadę podziału władz.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutów formalnych skierowanych przeciwko uzasadnieniu wniosku,
na które zwrócił uwagę Prokurator Generalny. Trybunał Konstytucyjny podziela uwagi dotyczące wad formalnych uzasadnienia.
W szczególności wnioskodawca – wbrew wymaganiu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – nie wykazał na czym
polega naruszenie przepisów konstytucji powołanych jako wzorce kontroli; uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe. Nie stanowi
to jednak dostatecznej przyczyny umorzenia postępowania. Skoro bowiem, w badaniu wstępnym, Trybunał Konstytucyjny nie uznał
niedopuszczalności tak uzasadnionego wniosku, to przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy nie ma podstaw do odstępowania od tego
ustalenia. W konsekwencji sprawa, mimo braków uzasadnienia, podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
2. Ocena zasadności wniosku, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga ustalenia podstaw prawnych istniejących ograniczeń.
Ich prezentację należy rozpocząć od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 10 czerwca 1927 r. w sprawie uznania
pewnych obszarów i miejscowości za obszary warowne lub rejony umocnione (Dz.U. Nr 55, poz. 483) oraz ustawy z 28 stycznia
1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach umocnionych (Dz.U. Nr 19, poz. 124). Dopuszczała ona wprowadzanie
na tych terenach ograniczenia prawa własności, posiadania, użytkowania i używania nieruchomości, prawa przebywania lub zamieszkiwania
oraz prawa wykonywania pewnych czynności (art. 1 ust. 1). Katalog konkretnych, możliwych ograniczeń został ujęty w 11 punktach
(art. 2) i obejmował zarówno czynności z zakresu przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości, budowy infrastruktury, jak
i rozporządzania nieruchomościami, najmu i dzierżawy. Przepis ten przewidywał też zakaz dokonywania pomiarów, fotografii,
itp. Ustawa regulowała tryb udzielania zezwoleń i wyrażania zgody na dokonywanie powyższych czynności (art. 3), przy czym
władzy wojskowej przyznano prawo decydowania “na podstawie swobodnego uznania” (art. 7). Ustawa unormowała też zasady przyznawania
odszkodowań w przypadku, gdy ograniczenia pociągały za sobą rzeczywistą szkodę po stronie osoby uprawnionej (art. 8). Ograniczenia
praw przewidziane w ustawie miały w pewnym sensie charakter potencjalny; ustawa określała ich dopuszczalny zakres, natomiast
sama ich nie wprowadzała. Zastosowane rozwiązanie legislacyjne polegało na tym, iż – w art. 1 ust. 2 – ustawodawca upoważnił
Radę Ministrów, działającą na wniosek Ministra Spraw Wojskowych, do wprowadzenia w drodze rozporządzenia określonych ograniczeń
na konkretnych terenach. Ustawodawca wskazał przy tym, że ograniczenia mogą być wprowadzane ze względu na interes państwa,
stosownie do potrzeb i warunków miejscowych (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy) lub ogólnie dla wszystkich obszarów.
Rada Ministrów wykorzystała upoważnienie ustawowe w 1937 r., wprowadzając ograniczenia w rejonie umocnionym Hel. Stosowne
rozporządzenie, wydane 8 marca 1937 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 133), wyliczało ograniczenia w §§ 2-5. Kolejne rozporządzenie, wydane
w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy z 1932 r., Rada Ministrów przyjęła 26 marca 1949 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 138). Gdy chodzi o
rodzaj i merytoryczny zakres ograniczeń, nowy akt prawny stanowił powtórzenie dawnego aktu. Nowe rozporządzenie rozszerzyło
natomiast znacznie terytorialny zakres zastosowania obowiązujących dotąd ograniczeń. Objęło ono bowiem swym zasięgiem rejony
umocnione wskazane w rozporządzeniu Prezydenta RP z 15 września 1948 r. (Dz.U. z 1949 r., Nr 13, poz. 75), a mianowicie: Hel,
Redłowo, Sobieszewo, Kępę Oksywską i Westerplatte. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia, weszło ono w
życie w dniu ogłoszenia, tj. 14 marca 1949 r. Jednocześnie straciło moc wcześniej obowiązujące rozporządzenie z 1937 r.
Kolejny akt prawny dotyczący omawianej materii, dekret o obszarach szczególnie ważnych dla obrony kraju, został wydany 6 września
1951 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 341). Dekret ten, w art. 9 stanowił o utracie mocy obowiązującej przez:
– rozporządzenie Prezydenta RP z 1927 r. w sprawie uznawania pewnych obszarów i miejscowości za obszary warowne lub rejony
umocnione,
– ustawę z 1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach umocnionych,
– wszelkie przepisy byłych państw zaborczych, dotyczące twierdz i umocnień.
Dekret z 1951 r. w art. 1 ust. 1 przewidział kompetencję Rady Ministrów, działającej na wniosek Ministra Obrony Narodowej,
do uznawania pewnych obszarów za szczególnie ważne dla obrony kraju, a także do wprowadzania na nich “ograniczenia praw” własności,
posiadania, użytkowania i używania nieruchomości, przebywania lub zamieszkiwania oraz wykonywania określonych czynności (np.
dokonywania pomiarów, zdjęć topograficznych lub fotograficznych, prowadzenia handlu obnośnego, obwoźnego lub przedsiębiorstw
usługowych itp.)”. Ten sam przepis w ust. 2 zobowiązywał Radę Ministrów do każdorazowego szczegółowego określenia ograniczeń,
ich rodzaju oraz obszaru, na którym się je wprowadza. Jednocześnie dekret, w art. 4, utrzymał w mocy “istniejące na mocy dotychczasowych
przepisów ograniczenia w obszarach warownych i rejonach umocnionych”. Oznacza to, iż w mocy pozostały przepisy powołanych
wyżej rozporządzeń Prezydenta RP z 15 września 1948 r. i Rady Ministrów z 26 marca 1949 r. Wprawdzie art. 4 dekretu stanowi,
że przepisy te pozostają w mocy “do czasu wydania dla tych obszarów przepisów wymienionych w art. 1”, jednak – ponieważ odpowiednie
akty wykonawcze do dekretu nigdy nie zostały wydane – rozporządzenia z lat 1948 i 1949 pozostają ciągle w mocy. Dekret przewidział
prawo do odszkodowania dla osób, które na skutek ograniczeń doznały rzeczywistej szkody (art. 2). Zasady przyznawania odszkodowań
zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 grudnia 1952 r.
w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczeń wprowadzonych na obszarach uznanych za szczególnie ważne dla obrony kraju (Dz.U.
Nr 49, poz. 328).
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż na obszarze Helu, Redłowa, Sobieszewa, Kępy Oksywskiej
i Westerplatte obowiązują ograniczenia prawa własności, pobytu i zamieszkania, oraz inne ograniczenia w dokonywaniu określonych
czynności, szczegółowo wyliczone w rozporządzeniu z 26 marca 1949 r.
3. Przechodząc do analizy zasadności i merytorycznej oceny obowiązujących ograniczeń Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne
podkreślenie, iż prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Mogą one doznawać ograniczeń, co wyraźnie
wynika z poszczególnych przepisów ustawy zasadniczej statuujących konkretne prawo. I tak, odnosząc się do wzorców kontroli
powołanych przez wnioskodawcę, należy wskazać, że dopuszczalne jest – ze względu na ważny interes publiczny – zarówno ograniczenie
wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), prawa własności (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji), jak i swobody poruszania
się (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności.
Podstawowe znaczenie ma też forma prawna, w jakiej ograniczenia te są wprowadzane.
Trybunał Konstytucyjny uważa za fakt niewątpliwy, że pierwszą przyczyną, dla której prawa jednostki mogą być ograniczane jest
ochrona dobra wspólnego, a w szczególności – wzgląd na potrzeby bezpieczeństwa i obronności kraju. Jak wynika z art. 5 Konstytucji,
jednym z podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej jest strzeżenie niepodległości i nienaruszalności terytorium. W świetle
tego przepisu, któremu – zważywszy na systematykę konstytucji – została nadana najwyższa ranga, nie może budzić wątpliwości,
że zapewnienie bezpieczeństwa państwa jest celem usprawiedliwiającym ograniczenia wszelkich praw i wolności obywatelskich.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazło już wyraz przekonanie, że ochrona bezpieczeństwa państwa
jest szczególną wartością, w zderzeniu z którą prawa jednostki, nawet prawa podstawowe, mogą być – w niezbędnym zakresie –
ograniczane. Dopuszczalność ograniczeń podyktowanych takimi względami jest powszechnie przyjęta w państwach demokratycznych
(por. wyrok TK z 16 lutego 1999 r. w sprawie SK 11/98, OTK z 1999 r., cz. I, poz. 5).
W systemie prawa polskiego istnieją inne, poza kwestionowanym, unormowania podyktowane względami obronności, które niewątpliwie
ograniczają prawa jednostek i całych społeczności. Tytułem przykładu Trybunał Konstytucyjny wskazuje na ograniczenia w wykonywaniu
prawa własności nieruchomości należących do gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego, wynikające z art. 19 pkt 4 w
związku z art. 91 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na ograniczenia przewidziane w ustawie o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców. W powołanych przepisach, podobnie jak w kwestionowanym rozporządzeniu, możliwość dokonania określonych
czynności uzależnia się od zezwolenia odpowiedniej władzy publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ograniczenia praw
polegające na uzależnieniu pewnych form ich wykonywania od zgody odpowiedniego organu, nie mogą być uznane za naruszające
istotę tychże praw. Chodzi bowiem o pewne dodatkowe wymagania proceduralne związane w szczególności z obrotem nieruchomościami,
czy z postępowaniem administracyjnym zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę. Warunek uzyskania zezwolenia oznacza
jedynie utrudnienie w dokonywaniu czynności zamierzonych przez uprawnionego, nie pozbawia go natomiast samego prawa, czy też
możliwości korzystania z niego. Podkreślenia wymaga, że kwestionowane przepisy przewidują obowiązek wypłacenia odszkodowania
na wypadek wyrządzenia szkody wskutek zastosowania ograniczeń.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest konieczne bliższe i szczegółowe omówienie wszystkich ograniczeń praw, jakie wynikają
z kwestionowanego rozporządzenia. Jest to zbędne ze względu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast Trybunał
Konstytucyjny uważa za niezbędne podkreślenie, iż nie jest władny weryfikować określenie, jakie tereny mają być przeznaczone
na potrzeby obronności kraju, ani też w zasadzie nie może kwestionować zakresu ewentualnych ograniczeń w wykonywaniu praw
i wolności obywatelskich. Do oceny ich zasadności potrzebna jest ogólna, ale specjalistyczna wiedza dotycząca funkcjonowania
współczesnych sił zbrojnych, a także dysponowanie konkretnymi informacjami dotyczącymi rozmieszczenia sił zbrojnych oraz strategicznego
znaczenia określonych terenów. Trybunał Konstytucyjny, rzecz jasna, nie dysponuje takimi informacjami i nie może się w tych
sprawach wypowiadać.
4. Trybunał Konstytucyjny zdecydowanie stoi na stanowisku, iż jeden z zasadniczych celów Rzeczypospolitej Polskiej, jakim
jest ochrona niepodległości i nienaruszalności jej terytorium, uzasadnia wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu konstytucyjnych
praw i wolności służących jednostkom. Merytoryczne uzasadnienie zarówno samej potrzeby wprowadzania ograniczeń, jak i ich
zakresu, nie sanuje jednak podstawowej wady formalnej kwestionowanych przepisów. Ze wszystkich przepisów ustawy zasadniczej,
które przewidują limitowanie praw i wolności wynika wyraźnie, iż ograniczenie podstawowych praw jednostki może nastąpić tylko
w drodze ustawy. Nawet pobieżna lektura zaskarżonych przepisów wskazuje, iż nie czynią one zadość temu wymaganiu, gdyż art.
1 dekretu z 1951 r. wprost stanowi o kompetencji Rady Ministrów do wprowadzenia na pewnych obszarach ograniczeń, zaś zaskarżone
rozporządzenie te ograniczenia wprowadza. Kwestia ta wymaga jednak bliższego rozważenia.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że celem zaskarżonego dekretu z 1951 r. było zastąpienie ustawy z 28 stycznia 1932 r.
o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach umocnionych. Dekret uchylił moc obowiązującą aktu międzywojennego,
jednak nie unormował wszystkich kwestii tym aktem objętych. Ustawa z 1932 r. całościowo regulowała bowiem problematykę prawną
związaną ze specyfiką obszarów warownych i umocnionych; zawierała enumeratywne wyliczenie dopuszczalnych ograniczeń, określała
warunki i tryb udzielania zezwoleń oraz zasady przyznawania odszkodowań. Radzie Ministrów pozostawiała tylko decyzję co do
tego, na jakim konkretnym obszarze niezbędne jest wprowadzenie pewnych ograniczeń. Ten sposób regulacji z jednej strony stwarzał
gwarancje, iż prawa i wolności nie będą limitowane ponad to, co przewidziane w ustawie, z drugiej strony – władzom wojskowym
zapewniał decydowanie o tym gdzie, kiedy i jakie ograniczenia są konieczne. Tymczasem powojenny akt o randze ustawy, kwestionowany
dekret, wylicza tylko prawa, które mogą podlegać ograniczeniu, zaś ciężar merytorycznej regulacji przerzuca na akty niższej
rangi, tj. rozporządzenia Rady Ministrów. Dekret nie tylko nie precyzuje konkretnych postaci ograniczeń, jak to czyniła ustawa
z 1932 r., ale nie określa nawet ram, w których mają się mieścić ograniczenia stanowione przez Rząd. W dekrecie zabrakło też
regulacji trybu udzielania zezwoleń i zasad przyznawania odszkodowań.
Przechodząc do oceny drugiego z kwestionowanych aktów, a mianowicie rozporządzenia z 1949 r., Trybunał Konstytucyjny zwraca
uwagę, że w chwili wprowadzania go, rozporządzenie opierało się na ustawie z 1932 r. i – w konsekwencji – unormowało tylko
te kwestie, które nie były rozstrzygnięte w ustawie. Jego normatywna treść sprowadzała się do wskazania, które z ograniczeń
przewidzianych w ustawie i na jakim obszarze należy stosować. Pozycja prawna rozporządzenia uległa zasadniczej zmianie w chwili
wejścia w życie dekretu z 1951 r., bowiem – po uchyleniu ustawy – rozporządzenie, mimo formalnego utrzymania go w mocy, zostało
niejako zawieszone w próżni. Poza brakiem ustawowego ukształtowania ram dopuszczalnych ograniczeń, z których – jak się wydaje
– ustawodawca świadomie zrezygnował, zabrakło też regulacji trybu udzielania zezwoleń i przyznawania odszkodowań. Te luki
– według założenia przyjętego w dekrecie – powinny być wypełnione rozporządzeniami, jednak w rzeczywistości przepisy wykonawcze,
które miały zastąpić rozporządzenie z 1949 r., dotąd nie zostały wydane. Rozporządzenie z 1952 r., częściowo wypełniając lukę,
ustanowiło zasady przyznawania odszkodowań. Jednak gdy chodzi o właściwość władz wojskowych oraz warunki i tryb udzielania
zezwoleń w sprawach, których dotyczy kwestionowany dekret i rozporządzenie, to są one uregulowane w niepublikowanym zarządzeniu
Ministra Obrony Narodowej z 17 sierpnia 1948 r. Jego obowiązywanie nasuwa zasadnicze wątpliwości.
Rezultatem przedstawionych zabiegów legislacyjnych, a przede wszystkim – rezultatem zaniechania Rady Ministrów w zakresie
stanowienia rozporządzeń wykonawczych do dekretu, jest niespójność całej regulacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sam
upływ czasu nie jest też pozbawiony znaczenia dla oceny wniosku w niniejszej sprawie. Kwestionowana regulacja, już choćby
ze względu na zmiany doktryny obronnej, techniki wojskowej, zapewne częściowo zdezaktualizowała się. Jak wskazuje wnioskodawca,
niektóre przepisy od lat nie są stosowane. Można zatem uznać, że straciły moc obowiązującą na skutek desuetudo. Podsumowując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że unormowanie kwestii ważnej dla bezpieczeństwa i obronności kraju rozbite
jest na kilka aktów prawnych różnej rangi, pochodzących z różnych okresów, a wątpliwości budzi samo obowiązywanie niektórych
elementów tej regulacji.
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby dokonywania oceny, czy w chwili stanowienia kwestionowanych przepisów odpowiadały
one prawu, a zwłaszcza, czy ograniczanie podstawowych praw obywatelskich drogą rozporządzeń pozostawało w zgodzie z konstytucją.
Trybunał stwierdza natomiast, że według obecnie obowiązujących standardów konstytucyjnych, zarówno ze względu rangę przepisów,
jak i strukturę regulacji, nie można uznać, by kwestionowane unormowanie pozostawało w zgodzie z Konstytucją.
Przedstawiona sytuacja prawna, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji, zasadę demokratycznego
państwa prawnego. Najbardziej jaskrawym wyrazem tego naruszenia jest ograniczenie praw i wolności obywatelskich w akcie rangi
podustawowej. Zasadę demokratycznego państwa prawnego obraża jednak także to, że regulacja tych ograniczeń jest niekompletna,
rozsiana w kilku aktach prawnych, których obowiązywanie nasuwa wątpliwości. Brak jasnego wytyczenia granic między zachowaniami
dozwolonymi i tymi, które wymagają zgody władz wojskowych jest przyczyną niepewności prawa. Nieokreślenie trybu udzielania
zezwoleń paraliżuje normalne wykonywanie praw. Dodatkowe komplikacje wynikają z braku pewności co do obowiązywania niektórych
przepisów. W konsekwencji istniejący stan prawny stanowi pewną pułapkę; obywatele, na skutek nieświadomości, narażeni są na
zarzut naruszenia przepisów. Istnienie takiej sytuacji jest nie do pogodzenia z obowiązywaniem zasady państwa prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazane przyczyny dostatecznie uzasadniają tezę o sprzeczności kwestionowanych przepisów
z art. 2 Konstytucji.
5. Stwierdzając sprzeczność z konstytucją kwestionowanych przepisów, Trybunał Konstytucyjny uznaje jednocześnie, iż wprowadzenie
i stałe utrzymywanie ograniczeń prawa własności i niektórych wolności obywatelskich ze względu na potrzeby obronności kraju,
także w chwili obecnej, może być konieczne. Trybunał podkreśla, że sformułowanie “potrzeby obronności kraju” nie odnosi się
li tylko do abstrakcyjnej sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Przeciwnie, realizacja tych potrzeb wymaga określonych
przedsięwzięć technicznych, które muszą być utrzymywane niezależnie od istnienia jakiegokolwiek zagrożenia. Z kolei funkcjonowanie
pewnych urządzeń wojskowych może stwarzać na co dzień niebezpieczeństwo dla osób przebywających w najbliższej okolicy. Przepisy
odnoszące się do rejonów strategicznych i statuujące ograniczenia niektórych praw obywatelskich mają więc na celu nie tylko
interes sił zbrojnych, lecz – w równym stopniu – bezpieczeństwo osób, których prawa się ogranicza. Trybunał Konstytucyjny
zwraca uwagę, iż unormowanie stosunków prawnych w rejonach strategicznych powinno uwzględnić wszystkie zasygnalizowane interesy.
Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji zakłada wyważenie tych interesów.
Dostrzegając potrzebę istnienia szczególnej regulacji statusu prawnego rejonów strategicznych, Trybunał Konstytucyjny korzysta
z uprawnienia przyznanego mu przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 3 Konstytucji i określa datę utraty mocy obowiązującej kwestionowanych
przepisów na 2 lipca 2002 r. Oddalenie w czasie momentu utraty mocy obowiązującej aktów uznanych za niezgodne z konstytucją,
pozwoli na przygotowanie regulacji odpowiedniej rangi, dostosowanej do potrzeb współczesnych obronności kraju.
6. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, występująca w niniejszej sprawie przyczyna niezgodności z konstytucją powoduje, że zbędne
staje się badanie kwestionowanych przepisów z punktu widzenia poszczególnych wzorców kontroli. Uznanie przez Trybunał, iż
względy formalne dotyczące trybu stanowienia przepisów oraz ich rangi, a także niespójność i częściowa dezaktualizacja regulacji,
są dostateczną przyczyną stwierdzenia niezgodności z konstytucją, zwalnia od merytorycznej kontroli treści każdego z kwestionowanych
ograniczeń. Uzasadnia to umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.