Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Treść zaskarżonego przepisu art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczy sposobu wykorzystania przez gminy dochodów z opłat
za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Ustawa (art. 18) przewiduje, iż sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych może być prowadzona jedynie na podstawie zezwolenia
wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Za korzystanie z
zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę, którą ustala się w rocznej wysokości odpowiadającej urzędowej
cenie detalicznej określonych napojów alkoholowych. Pobierana corocznie opłata odpowiada wysokości urzędowej ceny detalicznej
5 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa
a także powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 20 litrów tegoż spirytusu za każdy rok objęty zezwoleniem na
sprzedaż napojów mających więcej niż 18% alkoholu. Opłata ulega podwyższeniu dla tych punktów sprzedaży, w których wartość
sprzedanych napojów alkoholowych w roku ubiegłym przekroczyła określoną w ustawie wielkość (o 50% - gdy przekroczyła równowartość
10 000 ECU, o 100% - gdy przekroczyła równowartość 30 000 ECU). Opłata ta wnoszona jest do kasy gminy w każdym kolejnym roku
kalendarzowym objętym zezwoleniem w terminie do 31 stycznia danego roku wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży
napojów alkoholowych w roku poprzednim (art. 111). Wysokość opłat nie jest przedmiotem orzekania decyzyjnego przez organy gminy. Określona jest ona bowiem wprost w ustawie
i podmioty korzystające z zezwolenia powinny spełniać obowiązek świadczenia. W przypadku nie dokonania kolejnej wpłaty w terminie,
zezwolenie wygasa (art. 18 ust. 8 pkt 5).
Prócz zezwoleń wydawanych na czas oznaczony (nie krótszy niż 4 lata, a w wypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych
do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata) ustawa (art. 181) przewiduje możliwość wydawania zezwoleń jednorazowych (na okres 2 dni) dla przedsiębiorców posiadających już zezwolenia
na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych. Opłata za jednorazowe zezwolenie winna być
wniesiona do kasy gminy przed wydaniem zezwolenia w wysokości odpowiadającej 1/12 rocznej opłaty za poszczególne rodzaje zezwoleń.
Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają “w celu pozyskania dodatkowych
środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1.” Zadania te określone zostały w art. 41 ust. 1 zbiorczym pojęciem “prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych” i zaliczone
przez powyższy przepis do zadań własnych gminy. Obejmują w szczególności zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej
dla osób uzależnionych od alkoholu, udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe pomocy psychospołecznej i
prawnej, prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania
zezwoleń na prowadzenie sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami,
a także wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych.
Realizacja powyższych zadań winna być prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
uchwalanego corocznie przez radę gminy (art. 41 ust. 2).
Zaskarżony art. 182 ustawy, zgodnie z którym dochody z opłat za wydane na podstawie art. 18 lub 181 zezwolenia oraz dochody z opłat określonych art. 111 mogą być wykorzystywane jedynie na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, wprowadzony
został do jej treści nowelizacją z dnia 1 sierpnia 1997 r. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) dotyczyła głównie zmian i uzupełnień właśnie tych przepisów
ustawy, które odnosiły się do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu
tej ustawy (Sejm RP II kadencji, druk nr 2258) oraz dyskusji w trakcie jego rozpatrywania przez komisje sejmowe (Biuletyn z posiedzenia Komisji Transportu, Łączności, Handlu i Usług, Komisji Zdrowia, Komisji Ustawodawczej w dniu 18 czerwca
1997 r. , Nr 3726/II kad.) powyższa nowelizacja wywołana została potrzebą usunięcia wątpliwości wiążących się ze stosowaniem ustawy
przy wnoszeniu opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wątpliwości dotyczyły głównie stosowania dotychczasowego
art. 111 oraz art. 18 ustawy, także w zakresie możliwości wydatkowania przez gminy dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż
napojów alkoholowych. Jak wskazywał pełnomocnik rządu, przedstawiciel Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych
na posiedzeniu połączonych komisji Transportu, Łączności, Handlu i Usług, Komisji Zdrowia, Komisji Ustawodawczej Sejmu RP
18 czerwca 1997 r., projektowane zmiany “zmierzają do tego, aby gminy uzyskiwały jednoznaczne narzędzie do interpretowania
tej ustawy, bez zmieniania jej idei”, zaś przewidziany w projekcie nowy przepis art. 182 wprowadzono na życzenie gmin, bowiem “zarówno do Komisji Zdrowia jak i do Agencji wpływało szereg sygnałów, że trzeba ujednoznacznić
zapis, aby był czytelny”. Zdaniem pełnomocnika rządu “intencją ustawodawcy było, aby te pieniądze były właśnie przeznaczone
na określony cel, nie zaś aby się stały przedmiotem dowolnych decyzji i rozstrzygnięć” (Biuletyn... j.w., s. 2-3).
Analiza treści art. 182 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy zobowiązania gmin do przeznaczenia uzyskiwanych środków finansowych
z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na realizację działań gminy związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem
problemów alkoholowych. Wyrażony on jest dobitnie w cyt. art. 182 przez użycie sformułowania “jedynie”; “dochody z opłat za wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 zezwolenia oraz dochody z opłat określonych w art. 111 mogą być wykorzystane jedynie na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych”, a także
pośrednio w art. 111 art. 1 w sformułowaniu “W celu pozyskania dodatkowych środków...”. Wyrażenie - “dodatkowe środki” w tym przypadku oznacza
środki pozwalające zrealizować nowe zadania własne nałożone na gminę na mocy art. 41 omawianej tu ustawy.
Ogranicza to z pewnością swobodę gminy w zakresie wydatkowania dochodów z pozyskiwanych opłat. Do ustalenia jest jednak kwestia,
czy swoboda taka jest konstytucyjnie założona i w efekcie czy kwestionowany art. 182 narusza konstytucyjną zasadę samodzielności finansowej gminy.
2. Samodzielność gminy, w tym jej samodzielność finansowa była już przedmiotem rozważań Trybunału w wielu jego orzeczeniach,
których ustalenia mają znaczenie także dla tej sprawy. Trybunał uważa za konieczne je przypomnieć.
W orzeczeniu z 24 stycznia 1995 r. (sygn. K. 5/94) rozważając problem, czy na gruncie prawa pozytywnego występuje zasada samodzielności gminy, mogąca być kryterium oceny konstytucyjności
kwestionowanych przepisów ustawowych, Trybunał w oparciu o analizę przepisów Małej Konstytucji (art. 70 oraz art. 71) a także
art. 5 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, stwierdził jej obowiązywanie, pomimo
zmiany konstytucyjnej formuły w porównaniu do wcześniejszych przepisów konstytucyjnych (art. 44 ust. 1 i 2 konstytucji w brzmieniu
nowelizacji z 8 marca 1990 r.) (OTK w 1995 r. cz. I, s. 39-40). W innym orzeczeniu z 4 października 1995 r. (sygn. K. 8/95) w treści art. 73 Małej Konstytucji zobowiązującego ustawodawcę do ustanowienia regulacji zapewniających gminom dochody własne
Trybunał dostrzegł niezbędny element konstytucyjnej zasady samodzielności gminy jaką jest jej samodzielność finansowa (OTK
w 1995 r. cz. II, s. 33-35).
Najpełniej treść konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, a zwłaszcza kwestię jego samodzielności finansowej,
konstytucyjnych gwarancji i granic tej samodzielności Trybunał wyłożył w uzasadnieniu do orzeczenia z 23 października 1996
r. (sygn. K. 1/96).
Zgodnie z poglądem Trybunału, konstytucyjne prawa i obowiązki samorządu terytorialnego ukształtowane zostały przede wszystkim
w oparciu o zasadę jego samodzielności. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą
w zakresie określonym przez ustawodawcę w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności.
Przepisy Małej Konstytucji w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy wiązały z tym, że jednostki samorządu terytorialnego
wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 71 ust. 2), natomiast w sferze
prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiązały ponadto z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami
majątkowymi (art. 70 ust. 2 i 3).
Za istotny element podmiotowości samorządu terytorialnego Mała Konstytucja (art. 73) uznała samodzielność finansową gminy.
Odwołując się do ustaleń nauki, Trybunał skonstatował w cyt. orzeczeniu, iż zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej
przez gminy na podstawie budżetu nie oznacza jednak takiej samodzielności wewnętrznej gminy, która prowadziłaby do dowolności
pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają
im ustawy. Trybunał podkreślił, że zagadnienia finansów gminy należą do prawa publicznego, a w prawie publicznym obowiązuje
zasada, iż dozwolone jest to, na co ustawa zezwala. Następstwem tak rozumianej samodzielności finansowej gmin jest także to,
iż źródła dochodów gmin, wskazane w ustawach, mają charakter zamknięty a nie otwarty - co oznacza, że gmina może korzystać
z samodzielności finansowej, ale tylko odnośnie do tych dochodów, które jej ustawowo przypadają. Tak więc samodzielność finansową
gminy należy uznać nie za rodzaj autonomii finansowej, lecz raczej decentralizacji prowadzącej jednak do samoograniczenia
władz państwowych.
Uogólniając powyższe ustalenia Trybunał stwierdził, iż samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym jego samodzielności
finansowej, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro samorząd terytorialny
w myśl art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji wykonuje zadania publiczne “w ramach ustaw” wyłącznie w formie ustaw, mogą być zatem
stwarzane ustawowe ramy działalności samorządu terytorialnego polegające na wykonywaniu zadań określonych jako “publiczne”.
Konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wiąże również ustawodawcę. To oznacza że samodzielność gmin może
być przez niego ograniczona w drodze ustawy i to pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie
określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach. W sprawie K. 1/96 Trybunał sformułował ostatecznie pogląd, że
za niesprzeczne z konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom konstytucyjnym zarówno pod względem
formalno-proceduralnym jak i materialnym. Podstawowym warunkiem formalno-proceduralnym ograniczenia samodzielności samorządu
terytorialnego, w tym jego samodzielności finansowej, jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie
jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego. Również pod względem materialnym ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie
mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (OTK, rok 1996, tom II, s. 137 - 140).
Tę linię orzecznictwa zbudowaną w oparciu o przepisy Małej Konstytucji Trybunał utrzymuje również po wejściu w życie Konstytucji
RP z 2 kwietnia 1997 r. W sposób wyraźny stwierdził to w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 1997 r. - sygn. K. 13/97 (“Dodać
należy, że Konstytucja nie tylko zachowała dotychczasowe przepisy odnoszące się do samorządu terytorialnego (art. 70 - 75
Małej Konstytucji), ale je wyraźnie rozbudowała i wzmocniła (art. 163 - 172 Konstytucji RP) poddając ochronie sądowej poręczenie
samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2). Intencja i wola ustrojodawcy co do pozycji ustrojowej
samorządu nie pozostawia więc żadnych wątpliwości. Na tym tle także poglądy doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
zachowują aktualność”), powtarzając jednocześnie powołane wyżej podstawowe tezy dotyczące treści samodzielności finansowej
gminy (OTK ZU Nr 5 - 6/97, poz. 69, s. 493 - 494).
Kwestia samodzielności finansowej gminy a zwłaszcza jej konstytucyjnych gwarancji i granic była również przedmiotem rozważań
przez Trybunał w wyroku z 24 marca 1998 roku (sygn. K. 40/97). Na tle interpretacji art. 167 ust. 3 konstytucji podstawowe tezy tego orzeczenia mają również znaczenie dla omawianej
sprawy.
Wykładnia art. 167 ust. 3 konstytucji, w którym znajduje wyraz także zasada samodzielności finansowej gminy, prowadzi - zdaniem
Trybunału - do przypisania mu dwojakiego znaczenia prawnego. Przede wszystkim traktować go należy jako przepis gwarantujący
gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający im na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań, a także zastrzegający formę
ustawy dla określania źródeł tych dochodów. Na tym jednak nie wyczerpuje się jego znaczenie prawne, zwłaszcza gdy przepis
ten interpretować w powiązaniu tak z art. 16, jak i z pozostałymi postanowieniami rozdziału VII konstytucji o samorządzie
terytorialnym. Ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni bowiem rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest
zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego (gminie) odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. Trybunał
stwierdził, że art. 167 ust. 3 można traktować także jako wyraz zasady ogólniejszej, gwarantującej gminie nie tylko pozostawienie
do jej dyspozycji określonych środków finansowych (poprzez zagwarantowanie źródeł, z których wypływają), ale też gwarantującej
gminie możliwość samodzielnego wykorzystania tych środków, a tym samym dokonywania wydatków i kształtowania za ich pomocą
zadań. Gdyby bowiem wykluczyć istnienie konstytucyjnych gwarancji dla samodzielnego wykorzystania wydatków, to ustawowe zagwarantowanie
źródeł dochodów a także samodzielnego wykonywania zadań, mogłoby okazać się iluzoryczne, bo pozyskane środki finansowe mogłyby
być gminie odbierane bez jakichkolwiek ograniczeń.
W kwestii granic samodzielności kształtowania wydatków przez gminę, Trybunał nawiązał do wcześniej wyrażonego poglądu, iż
samodzielności gminy nie można traktować jako pełnej autonomii. Dotyczy to także gospodarowania pozyskanymi środkami, a więc
ustalania swoich wydatków. Samodzielność kształtowania wydatków przez gminę musi realizować się w granicach ustawowych, z
których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne. Niesporne - zdaniem Trybunału - jest
również to, że na gminy mogą być ustawowo nakładane różnego rodzaju obciążenia finansowe, w tym także obowiązek przekazywania
składek na utrzymywanie związków komunalnych lub - w przyszłości - na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wyższego rzędu.
Skoro istnieje bezpośredni związek pomiędzy określeniem źródeł dochodów gminy, pozyskiwaniem przez gminy środków finansowych
i gospodarowaniem tymi środkami finansowymi (czyli dokonywaniem wydatków) to przepisu art. 167 ust. 3 nie można poddawać wykładni
a contrario i uznawać, że ustanowiona w nim zasada wyłączności ustawy odnosi się tylko do określania źródeł dochodów samorządu. Na tle
ogólnej zasady samodzielności jednostek samorządowych, a także na tle “podstawowego” charakteru gminy w systemie tego samorządu
(art. 164 ust. 1) należy przyjąć, że zasada wyłączności ustawy odnosi się do wszystkich wskazanych wyżej aspektów gospodarki
finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a więc także do ustalania i określania obligatoryjnych wydatków tych jednostek.
Argumentem pomocniczym, jakim posłużył się Trybunał była wykładnia art. 216 ust. 1 konstytucji wskazującego, iż “Środki finansowe
na cele publiczne są (...) wydatkowane w sposób określony w ustawie”. W efekcie Trybunał Konstytucyjny uznał i podtrzymuje
w niniejszej sprawie stanowisko, że konstytucja nie ustanawia absolutnego zakazu dla nakładania na gminy (a w przyszłości
także na inne jednostki samorządu terytorialnego) obowiązku dokonania wydatków, nie ma też konieczności, by obowiązek dokonywania
wydatków musiał mieć zawsze charakter pochodny wynikający z ustawowo określonego obowiązku realizowania określonych zadań.
W płaszczyźnie materialnej zawsze trzeba to jednak traktować jako wyjątek od ogólnej zasady samodzielności finansowej gminy.
W płaszczyźnie zaś formalnej kwestie te przynależą do zakresu wyłączności ustawy, podobnie jak kwestie określenia źródeł dochodów
samorządu – K. 40/92, (OTK ZU Nr 2/98, poz. 12, s. 69-71).
W innym jeszcze wyroku z 4 maja 1998 r. (sygn. K. 38/97) Trybunał nawiązując do wcześniejszych orzeczeń stwierdził, iż “zgodnie z art. 16 ust. 2, w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji
RP samodzielność gminy jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona jej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie
albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu
samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza
gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 konstytucji) - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność
w państwie jednolitym by się realizowała”(OTK ZU Nr 3/98 poz. 31, s. 183-184). Trybunał powtórzył również, wyrażone we wcześniejszych
orzeczeniach tezy dotyczące konstytucyjności wymogów jakim musi odpowiadać zarówno od strony formalnej jak też materialnoprawnej,
ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin. (j.w., s.184).
Również w literaturze naukowej, komentującej konstytucyjne przepisy dotyczące samorządu terytorialnego podkreśla się mocno,
iż samodzielności finansowej gmin, której zakres i treść są zdeterminowane prawnie, nie można absolutyzować i interpretować
jako całkiem swobodnego decydowania o źródłach i wysokości pozyskiwanych dochodów oraz wykorzystywania ich na dowolne cele.
Interpretację taką wyklucza publicznoprawny charakter tej instytucji. Zakres tej samodzielności jest określony przez konstytucję,
która wyznacza jego obszar podlegający ochronie sądowej (Por. W. Miemiec, Finanse samorządu terytorialnego w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Finanse Komunalne 5/1997, s. 7, a także Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 259).
W konkluzji tej części uzasadnienia Trybunał pragnie stwierdzić, że podtrzymuje wyrażone wcześniej tezy w sprawie samodzielności
finansowej jednostek samorządu terytorialnego i że nie znajduje w konstytucji postanowień, które wyróżniałyby jednostki samorządu
terytorialnego (gminy) z omawianego punktu widzenia samodzielności (finansowej) spośród innych podmiotów władzy publicznej
i nakazywały traktować jednostki samorządu terytorialnego jako szczególną strukturę nie podlegającą ogólnym zasadom funkcjonowania
państwa.
3. Powyższe ustalenia co do treści pojęcia samodzielności gminy wypracowane przez TK na gruncie postanowień konstytucyjnych
przed uchwaleniem konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., a także ustalenia dokonane w oparciu o postanowienia obowiązującej konstytucji
(art. 16, 165 ust. 2, 167 ust. 3), prowadzą do wniosku, że samodzielności gminy, w tym jej samodzielności finansowej nie można
rozumieć w ten sposób, że oznacza ona zakaz wszelkiej ingerencji w gospodarkę finansową gminy także ze strony ustawodawcy.
Uwaga ta odnosi się zarówno do jej tzw. władztwa dochodowego jak też władztwa wydatkowego realizowanego w ramach gospodarki
budżetowej na podstawie ustaw, w celu wykonywania funkcji publicznych.
Jak stwierdził to już Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszych orzeczeniach, samodzielność kształtowania wydatków przez gminę
musi realizować się w granicach ustawowych a konstytucja nie ustanawia też absolutnego zakazu dla nakładania na gminy obowiązku
dokonywania określonych wydatków. Podstawowym warunkiem konstytucyjności ingerencji w sferę samodzielności gminy jest nałożenie
na gminę określonego obowiązku w drodze ustawy. Zasada wyłączności ustawy dla ustalania i określania wydatków gminy jest formalno-proceduralnym
warunkiem możliwości ograniczenia samodzielności gminy w sferze dokonywania wydatków.
Spełnienie tego warunku nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla stwierdzenia konstytucyjności ingerencji ustawodawcy
w sferę samodzielności finansowej gminy. Ingerencja ta, będąca wyjątkiem od ogólnej zasady samodzielności gminy, nie może
bowiem być dowolna, lecz musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach, konstytucyjnie określonych wartościach
i nie może być nadmierna. Dopiero stwierdzenie spełnienia tej materialnoprawnej przesłanki w połączeniu z formalno-proceduralnym
warunkiem zachowania wyłączności ustawy dla nałożenia na gminę określonego obowiązku, świadczyć może o konstytucyjności przyjętego
rozwiązania.
Próba oceny kwestionowanego przepisu art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez pryzmat dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń,
odnoszących się do treści konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, prowadzi do następujących wniosków:
1) Niewątpliwe jest, że art. 182 zaskarżonej ustawy ogranicza samodzielność gminy, w zakresie wydatkowania dochodów pochodzących z pozyskiwanych opłat za
wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w ten sposób, że nakłada na gminy obowiązek ich przeznaczenia wyłącznie
na realizację zadań określonych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
2) Spełniony został formalno-proceduralny warunek konstytucyjności przyjętego rozwiązania w postaci nałożenia powyższego obowiązku
w akcie ustawodawczym. W ustawie tej określono też, bez odsyłania do przepisów wykonawczych, w miarę precyzyjnie i jednoznacznie
zarówno sposób ustalania dochodów z opłat za wydane zezwolenia, jak też wydatkowania ich na realizację określonych w tejże
ustawie zadań publicznych. Przyjęte rozwiązanie, polegające na ustawowym uzupełnieniu zadań własnych gminy z jednoczesnym
wskazaniem źródeł sfinansowania tych zadań, spełnia konstytucyjne rygory opisane w art. 167 ust. 4 konstytucji - “zmiany
w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów
publicznych”. Art. 41 kwestionowanej ustawy zaliczył działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych do zadań własnych
gmin. Bez wątpienia jest to również zadanie o znaczeniu publicznym, a m.in. art. 182 wskazał źródła i sposób finansowania tych zadań. Zadania te, w ramach ogólnej regulacji ustawowej, zawartej w art. 41 ust. 1, rada gminy winna konkretyzować corocznie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
3) Ocena, czy zaskarżona regulacja spełnia pod względem materialnym wymóg usprawiedliwionej ingerencji w sferę samodzielności
finansowej gminy nie może być dokonana bez wykładni odwołującej się do celu regulacji zawartych w ustawie “o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi”.
Cel ten, obok tytułu ustawy, określony został już w preambule rozpatrywanej ustawy gdzie stwierdza się, że (“Uznając życie
obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się co następuje:”), zaś związane
z jego realizacją obowiązki władz publicznych, w tym również samorządu terytorialnego, sformułowano w art. 1. Stosownie do
postanowień organy władzy i administracji państwowej oraz samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających
do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć
mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy,
przeciwdziałania i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów
pracy. Nie wymaga szerszego uzasadnienia pozytywna ocena aksjologii ustawy odwołującej się do powszechnie uznawanych wartości.
Wartości te, związane najogólniej z ochroną zdrowia, dobrem rodziny, porządkiem publicznym czy bezpieczeństwem obywateli,
znajdują odzwierciedlenie w szeregu postanowień Konstytucji RP. To w celu ich spełnienia ustawodawca system sprzedaży alkoholu
oparł na zasadzie reglamentacji wprowadzając jednocześnie w ustawie prawne instrumenty służące ograniczeniu nadmiernego jego
spożycia.
Na tle tej ogólnej koncepcji ustawy, odwołującej się do konstytucyjnie chronionych wartości widzieć również należy cel kwestionowanej
regulacji zawartej w art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ścisłe powiązanie wydatków ze źródłami ich dochodów z
pewnością służy dyscyplinowaniu organów gminy przy wydawaniu ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i w efekcie
realizacji założonych przez ustawodawcę celów. Świadomość, iż dochody z opłat za wydane zezwolenia mogą być wykorzystane jedynie
na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinno sprzyjać ostrożności i rozwadze
przy wydawaniu powyższych zezwoleń. Zmiana omawianej regulacji w kierunku wskazanym we wniosku prowadzić mogłaby do całkowitego
zniekształcenia celu rozpatrywanej ustawy. Przy świadomości niedoboru środków finansowych na realizację szeregu zadań własnych
wystąpić może bowiem zjawisko całkowitego uniezależnienia strony wydatkowej od źródeł dochodów za wydane zezwolenia i prowadzenie
polityki finansowej nastawionej na pozyskiwanie jak największych dochodów za wydane zezwolenia przez zwiększanie sieci punktów
sprzedaży napojów alkoholowych w gminie, co byłoby ewidentnie sprzeczne z celem ustawy.
Zwrócić również należy uwagę, co wynika z treści wniosku, że zasadniczym problemem w gminie jest nadmiar dochodów pozyskiwanych
z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ich racjonalne wydatkowanie uzależnione jest od treści uchwalonego
przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich zadań gminy związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów
alkoholowych. Ustanawia jedynie ogólne ramy, których wypełnienie pozostawiono gminnemu programowi. Pełne, racjonalne i odpowiednie
do występujących w gminie potrzeb wykorzystanie dochodów z pozyskanych opłat za wydane zezwolenia zależne jest - w przekonaniu
Trybunału Konstytucyjnego - przede wszystkim od inwencji i określonych działań organizacyjnych organów gminy. W efekcie Trybunał
Konstytucyjny nie stwierdził dowolności ustawodawcy przy wprowadzonym ustawowo ograniczeniu samodzielności finansowej gminy.
Ograniczenia te znajdują bowiem uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach i dlatego są dopuszczalne.
W związku z tym co powiedziano powyżej Trybunał nie stwierdził też, aby ograniczenie samodzielności finansowej gminy było
nadmierne wobec wartości, których realizacji i ochronie zaskarżona regulacja ma służyć.
4) Pomimo stwierdzenia zgodności z konstytucją regulacji zawartej w art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Trybunał Konstytucyjny z niepokojem dostrzega, iż regulacja
powyższa wprowadza pewne wyjątki od powszechnie obowiązujących zasad, na których opiera się budżet gminy.
W nauce prawa finansowego uważa się, że przy prowadzeniu gospodarki finansowej gminy regułą jest, że samodzielność wydatkowa
wyraża się w samodzielnym kreowaniu i kształtowaniu wydatków, co w efekcie prowadzi do oderwania i autonomiczności kwot konkretnych
wydatków na zadania własne w stosunku do dochodów, które finansowanie tych zadań umożliwiają. Wyraża się to nie tylko w zasadzie
jedności formalnej i materialnej budżetu, która prowadzi do zakazu celowego łączenia dochodów i wydatków w budżecie gminy,
lecz także w zasadzie powszechności oraz idącym za tym ogólnym przeznaczeniem globalnej kwoty dochodów w relacji do globalnej
kwoty wydatków.
Treść rozpatrywanego art. 182 wiążąca ściśle dochody z opłat za wydane zezwolenia z równie ściśle określonymi wydatkami i formalnie rzecz ujmując pozostaje
w sprzeczności z zasadą materialnej jedności budżetu określanej również mianem zasady niefunduszowania, której treść sprowadza
się do postulowania aby budżet zorganizowany był na zasadzie jednej puli środków, którego całość dochodów przeznaczana jest
na całość wydatków i wewnątrz którego nie ma powiązania określonych dochodów z określonymi wydatkami (W. Miemiec, Struktura budżetu gminy [w:] Samorządowy poradnik ...j.w., s. 270) Otóż ocena charakteru rozpatrywanej regulacji prowadzi do wniosku, iż mimo, że nie jest to odrębny fundusz
celowy, bowiem zarówno gromadzenie jak i wydatkowanie środków odbywa się w ramach budżetu gminy, jest to z pewnością forma
wyodrębnienia środków finansowych o charakterze funduszowym, której podstawowa funkcja zbieżna jest z funkcją funduszu celowego.
Przytoczone wyżej zasady budżetowe nie posiadają jednak waloru zasad konstytucyjnych. Ich treść wyprowadzana jest z wykładni
art. 51 ustawy o samorządzie terytorialnym jak też z art. 7 i 8 ustawy Prawo budżetowe, zaś zakaz tworzenia funduszy celowych
przez organy samorządu terytorialnego z art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo budżetowe przewidującego możliwość tworzenia jedynie
państwowych funduszy wyłącznie na podstawie ustawy. Rozpatrywanej regulacji nie można więc traktować w kategorii sprzeczności
z konstytucją lecz pewnego, ustawowego, wyjątkowego ograniczenia zasady niefunduszowania. Zauważyć należy, że zasada ta ograniczona
została już w 1993 r. z chwilą nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 1993
r. Nr 40, poz. 183) wprowadzającej obok budżetu gminy drugi zasób środków jakim jest gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki
wodnej. Stąd też w nauce prawa finansowego przy charakteryzowaniu wydatków na zadania własne gminy dostrzega się i dopuszcza
ustanowienie “ustawowych wyjątków finansowania celowego wewnątrz budżetu gminy” (T. Dębowska-Romanowska, System prawny finansów lokalnych [w:] Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998, s. 379).
Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.