1. Postanowieniem z 2 lutego 2000 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział V Lustracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu
następujące pytanie prawne: 1) co do zgodności art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997
r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących
funkcje publiczne (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 42, poz. 428) z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, w których zostały
wyrażone zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i równości wobec prawa – w stosunku do tych osób, które w
myśl przepisu art. 29 cytowanej ustawy (Dz.U. z 1997 r. Nr 70, poz. 443) i w czasie jej obowiązywania przed jej nowelizacją
z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz.U. Nr 131, poz. 860), zrezygnowały z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję
albo odwołane zostały z takiej funkcji; 2) co do zgodności art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r.
o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje
publiczne (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 42, poz. 428) z art. 2, 7 i 42 ust. 3 Konstytucji RP, w których zostały wyrażone
zasady demokratycznego państwa prawnego i praworządności oraz domniemania niewinności.
Przedstawione pytanie prawne co do zgodności art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. z art. 2,
7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, pozostaje w związku z rozpoznawaną przez Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział V Lustracyjny sprawą
Krzysztofa S. Stan faktyczny tej sprawy przedstawia się następująco. Krzysztof S. był najpierw sędzią, a następnie wojewodą.
10 marca 1998 r. zrzekł się tego ostatniego stanowiska, odwołanie nastąpiło 13 marca 1998 r. 19 grudnia 1997 r. Krzysztof
S. wypełnił oświadczenie lustracyjne przekazane następnie do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Postanowieniem z 22 grudnia
1999 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie wszczął postępowanie lustracyjne wobec Krzysztofa S.
Sąd Apelacyjny wskazał, iż w czasie gdy Krzysztof S. złożył oświadczenie lustracyjne obowiązywała pierwotna wersja ustawy
o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje
publiczne (zwanej dalej ustawą lustracyjną). Zgodnie z art. 29 tej ustawy rezygnacja osoby lustrowanej z pełnienia funkcji
publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołania jej z takiej funkcji powodowała umorzenie postępowania lustracyjnego.
27 listopada 1998 r. weszła w życie nowelizacja ustawy lustracyjnej, która to uchyliła przepis art. 29.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Krzysztof S. zastosował się do przepisów ustawy składając oświadczenie lustracyjne. Następnie zaś
korzystając z postanowienia art. 29 ustawy zrezygnował z wykonywania zawodu sędziego i zajmowania stanowiska wojewody. Miał
podstawy, zdaniem Sądu Apelacyjnego, sądzić, że skoro przepisy ustawy w chwili złożenia rezygnacji z zajmowanych stanowisk
są obowiązujące, to postępowanie lustracyjne w jego sprawie zostanie umorzone. Nie mógł przypuszczać, iż w wyniku nie powołania
Sądu Lustracyjnego ustawa stanie się martwą literą prawa. Sąd Apelacyjny uważa, iż obywatel państwa prawnego nie może uzależnić
swojego postępowania, które i tak pociągnęło ujemne dla niego następstwa, od nieprzewidywalnego zdarzenia blokującego wykonanie
uchwalonej ustawy. Zmiana ustawy w kierunku niekorzystnym dla zainteresowanego, spowodowała więc wszczęcie wobec niego postępowania
lustracyjnego, które pod rządami ustawy przed nowelizacją nie nastąpiłoby. Skreślenie przepisu art. 29 ustawy lustracyjnej
bez jednoczesnego ustanowienia normy prawa międzyczasowego regulującej opisaną sytuację – zdaniem Sądu Apelacyjnego – może
spowodować brak zaufania obywateli do zasady demokratycznego państwa prawnego.
Sąd Apelacyjny wskazał, iż teoretycznie mogłaby się zdarzyć sytuacja, że w stosunku do innych osób, które postąpiłyby podobnie
jak lustrowany i skorzystałyby z zapisu art. 29 ustawy Sąd odmówiłby wszczęcia postępowania lustracyjnego, zaś wszczęte umorzyłby.
Mogłoby się zdarzyć, że w podobnych stanach faktycznych rozstrzygnięcia sądowe różniłyby się co do meritum, a więc doszłoby,
zdaniem Sądu Apelacyjnego, do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.
Co do drugiej części pytania, tzn. o zgodność art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy lustracyjnej z art. 2, 7 i 42 ust. 3 Konstytucji
RP, to Sąd Apelacyjny przypomniał, iż zgodnie z tym przepisem “w przypadku braku dostatecznych dowodów pozwalających na ocenę
prawdziwości oświadczenia Sąd orzeka o umorzeniu postępowania”. Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie jest niezgodne z rozwiązaniami
przewidzianymi w kpk (którego to przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu lustracyjnym na mocy art. 19 ustawy lustracyjnej).
W postępowaniu lustracyjnym winien mieć zastosowanie art. 5 § 2 kpk (zasada in dubio pro reo) a także przepis art. 5 § 1 kpk (zasada domniemania niewinności). Ta ostatnia zasada powinna być tłumaczona w postępowaniu
lustracyjnym jako domniemanie uczciwości czy też prawdziwości złożonego oświadczenia.
Sąd Apelacyjny wskazał, iż polskie prawo karne nie zna równoczesnego uznania określonej osoby za winną i niewinną, a tak jest
w istocie w treści przepisu art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy lustracyjnej. Zastosowanie tego przepisu powoduje, iż faktycznie
sprawa nie zostaje merytorycznie rozstrzygnięta, a takiego ostatecznego rozstrzygnięcia oczekuje osoba lustrowana. Umorzenie
powoduje, że sprawa wraca do punktu wyjścia, a więc do sytuacji sprzed rozpoczęcia przewodu sądowego. Oznacza to, zdaniem
Sądu Apelacyjnego, iż osoba lustrowana przez cały czas obowiązywania ustawy lustracyjnej w rzeczywistości pozostaje pod zarzutem
kłamstwa lustracyjnego. W każdej chwili może być złożony w stosunku do niej ponowny wniosek o wszczęcie postępowania lustracyjnego
bez potrzeby jego wznawiania.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, przepis art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy lustracyjnej godzi nie tylko w zasadę demokratycznego
państwa prawnego, praworządności oraz domniemania niewinności wymienione w Konstytucji RP, ale także nie uwzględnia standardów
prawa krajowego, jak też międzynarodowego.
2. 16 maja 2000 r. Prokurator Generalny przedstawił następujące stanowisko: 1) przepis art. 40 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 ust.
1 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi
w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 42, poz. 428 ze zm.) jest zgodny
z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2) postępowanie w zakresie kontroli art. 22 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy
podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr
102, poz. 643).
Prokurator przypomniał, iż ustawa lustracyjna w pierwotnym jej brzmieniu nałożyła obowiązek składania oświadczeń lustracyjnych
na osoby kandydujące do pełnienia funkcji publicznych (art. 7 ust. 1) oraz na osoby, które w dniu jej wejścia w życie (3 sierpnia
1997 r.) pełniły funkcje publiczne (art. 40 ust. 1). Osoby kandydujące miały obowiązek złożenia tych oświadczeń organom wymienionym
w art. 7 ust. 1 pkt 1-12 ustawy, w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie albo na objęcie funkcji. Organy te miały niezwłocznie
przekazać oświadczenia do Sądu Lustracyjnego, celem stwierdzenia ich zgodności z prawdą. Osoby, które pełniły już funkcje
publiczne miały złożyć oświadczenie bezpośrednio do Sądu Lustracyjnego w terminie 7 dni od jego pierwszego posiedzenia. Powyższy
obowiązek został, jak wskazuje Prokurator, spełniony jedynie przez osoby kandydujące do funkcji publicznych, brak bowiem było
podmiotu uprawnionego do przyjęcia oświadczeń lustracyjnych od osób pełniących funkcje publiczne. Z tego też powodu nie istniała
możliwość weryfikacji, na drodze postępowania lustracyjnego, oświadczeń złożonych przez osoby kandydujące do pełnienia funkcji
publicznych.
Prokurator Generalny zauważył, że art. 29 ustawy w wersji pierwotnej nie został nigdy zastosowany, ponieważ zanim zaistniała
możliwość przeprowadzenia postępowań lustracyjnych, uchylono go. Przepis ten mógł być zastosowany wyłącznie wobec osób, które
spełniły łącznie dwa warunki: złożyły oświadczenie lustracyjne, a następnie zrezygnowały z pełnienia funkcji publicznej lub
kandydowania na nią albo zostały odwołane z takiej funkcji. Zdaniem Prokuratora, tylko osoby kandydujące do objęcia funkcji
publicznej mogły liczyć się z możliwością umorzenia postępowania w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z art. 29
ustawy, bowiem tylko ci kandydaci złożyli oświadczenia w czasie jego obowiązywania. Osoby, o których mowa w art. 40 ust. 1
ustawy lustracyjnej, składały oświadczenie lustracyjne w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę lustracyjną,
a zatem w czasie, kiedy art. 29 ustawy lustracyjnej już nie obowiązywał. Zdaniem Prokuratora, osoby te miały w momencie składania
oświadczeń lustracyjnych świadomość prawną, że późniejsza rezygnacja, czy odwołanie z funkcji pozostanie bez wpływu na sposób
zakończenia postępowania lustracyjnego. Zdaniem Prokuratora, wynika z tego, iż sytuacja prawna osób, o których mowa w art.
40 ust. 1 ustawy, nie uległa zmianie na skutek uchylenia art. 29, ponieważ osoby te nie miały praktycznej możliwości łącznego
spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 29 ustawy, nie mogły więc w sposób uprawniony liczyć się z możliwością umorzenia
postępowania lustracyjnego.
Prokurator wskazał, iż uchylenie art. 29 ustawy jest uzasadnione zmianą sposobu postępowania z oświadczeniami lustracyjnymi.
Według pierwotnego brzmienia każde oświadczenie podlegało weryfikacji, zaś po nowelizacji wprowadzono domniemanie prawdziwości
oświadczeń, czego konsekwencją jest kontrolowanie przez Sąd tylko tych oświadczeń, które budzą wątpliwość co do ich prawdziwości.
Pozostawienie art. 29 ustawy oznaczałoby, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, że ustawodawca stworzył
tym osobom możliwość uniknięcia konsekwencji prawnych wynikających ze złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, bowiem w
przypadku wszczęcia postępowania lustracyjnego rezygnacja takiej osoby z zajmowanego stanowiska, czy też jej odwołanie uniemożliwiłoby
Sądowi kontrolę prawdziwości oświadczenia lustracyjnego.
Z tego powodu, zdaniem Prokuratora, przepis przejściowy art. 40 ust. 4 ustawy nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego.
Sytuacja prawna osób, o których mowa w art. 40 ust. 1 nie zmieniła się na ich niekorzyść, skoro wobec nich ustawa w pierwotnym
brzmieniu w ogóle nie mogła mieć zastosowania. Taka treść przepisu przejściowego jest zgodna z zasadami przyzwoitej legislacji.
Argumenty te wskazują też, że niezasadny jest również zarzut sprzeczności zakwestionowanych przepisów z zasadą legalizmu wyrażoną
w art. 7 Konstytucji RP.
Uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 konstytucji ma, zdaniem Prokuratora, charakter
czysto teoretyczny. Opisana sytuacja w praktyce nie mogła się zdarzyć, gdyż postępowanie lustracyjne pod rządami ustawy w
jej pierwotnym brzmieniu w żadnym przypadku nie mogło być przeprowadzone. Postępowania lustracyjne wobec osób, o których mowa
w art. 40 ust. 1 i osób, które złożyły oświadczenie lustracyjne w sposób określony w art. 7 ust. 1 ustawy, toczą się na jednakowych
zasadach, według przepisów znowelizowanej ustawy lustracyjnej. Wynika to z treści przepisu art. 40 ust. 4 ustawy lustracyjnej
i art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Zdaniem Prokuratora, uchylenie przepisu art. 29 ustawy zmieniło, na niekorzyść, sytuację prawną osób, które złożyły oświadczenia
w sposób określony w art. 7 ust. 1 ustawy lustracyjnej w pierwotnym brzmieniu, a następnie zrezygnowały z funkcji publicznej
lub kandydowania na nią albo zostały z niej odwołane przed nowelizacją ustawy lustracyjnej. Osoby te składając oświadczenie
lustracyjne miały prawo trwać w przekonaniu wynikającym z zaufania do obowiązującego porządku prawnego, że w przypadku zaistnienia
przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy, postępowanie lustracyjne zostanie umorzone. Jednakże niemożność zastosowania wobec
tych osób przepisu art. 29 ustawy znajduje podstawę prawną w art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, a nie w zakwestionowanym
przepisie art. 40 ust. 4 ustawy lustracyjnej. Zdaniem Prokuratora, zarzut nie konstytucyjności w istocie dotyczy przepisu
art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, jednak przepis ten nie został objęty pytaniem prawnym, co uniemożliwia jego formalną kontrolę.
Jeśli chodzi o drugą część pytania prawnego, to Prokurator Generalny uznał, iż nie została spełniona funkcjonalna przesłanka
dopuszczalności przedstawienia Trybunałowi takiego pytania. Art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
dopuszczają przedstawienie pytania prawnego tylko wtedy, gdy “od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy
toczącej się przed tym sądem”. Przedmiotem pytania prawnego nie może być jakiekolwiek zagadnienie prawne, a jedynie taka wątpliwość,
która wystąpiła w toku konkretnego postępowania, w odniesieniu do przepisu, na postawie którego sąd ma rozstrzygnąć tę sprawę.
Prokurator Generalny cytując fragment uzasadnienia pytania prawnego zauważa, iż sposób sformułowania wskazuje na jego abstrakcyjny,
a nie konkretny charakter. Wyrażona wątpliwość może, ale nie musi wystąpić przy rozstrzyganiu tej konkretnej sprawy. Związek
między wyjaśnieniem przedstawionego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięciem toczącej się przed Sądem Apelacyjnym sprawy nie
jest więc niewątpliwy, zaś treść pytania dowodzi jedynie potencjalnej możliwości zastosowania zakwestionowanego przepisu.
Wobec kategorycznego brzmienia art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które to przepisy wymagają
niewątpliwej zależności między przedmiotem pytania prawnego a rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie, czego Sąd Apelacyjny
nie wykazał, Prokurator uznał, że pytanie w tej części jest niedopuszczalne.
3. 5 czerwca 2000 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił swoje stanowisko, w którym jednak nie wniósł ani o umorzenie
postępowania, ani też o stwierdzenie konstytucyjności kwestionowanych przepisów.
Odnośnie pierwszego pytania Sejm RP zauważył, iż Krzysztof S. winien złożyć oświadczenie lustracyjne bezpośrednio do Sądu
Lustracyjnego w terminie 7 dni od jego pierwszego posiedzenia. Obowiązek ten faktycznie pozostał zawieszony i nie mógł być
realizowany. Fakt przekazania oświadczenia lustracyjnego przez Krzysztofa S. do Kancelarii Premiera nie może być uznany za
wypełnienie normy art. 40 ust. 1 ustawy lustracyjnej. Na skutek niepowołania Sądu Lustracyjnego nie mogły być wszczęte postępowania
lustracyjne wobec osób, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy lustracyjnej.
Przepis art. 29 ustawy lustracyjnej w tej sytuacji, zdaniem Sejmu RP, nie mógł być zastosowany, gdyż nie mogło być wszczęte
żadne postępowanie lustracyjne. Umorzenie postępowania lustracyjnego nastąpić mogło tylko wobec osób, które złożyły oświadczenie
lustracyjne i zrezygnowały z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na nią albo zostały z niej odwołane. Sejm RP zauważa,
iż wobec Krzysztofa S. postępowanie lustracyjne nie mogło być wszczęte przeto nie było przesłanek i warunków do jego umorzenia.
Osoby, o których mowa w art. 40 ust. 1 dopiero po nowelizacji ustawy lustracyjnej mogły złożyć oświadczenia lustracyjne. Wtedy
jednak przepis art. 29 już nie obowiązywał. Zdaniem Sejmu RP, nie doszło więc do pogorszenia sytuacji prawnej Krzysztofa S.
na skutek skreślenia przepisu art. 29 ustawy lustracyjnej bez odpowiednich przepisów intertemporalnych, gdyż przepis ten nie
mógł być wobec niego zastosowany.
W kwestii drugiego pytania Sejm RP uznał, iż nie zostały spełnione wymogi formalne. Ma ono charakter ogólny i abstrakcyjny,
tym samym nie wypełnia przesłanek z art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Co do “merytorycznego zagadnienia” Sejm RP stoi na stanowisku, iż postępowanie lustracyjne nie jest postępowaniem karnym.
W postępowaniu lustracyjnym przepisy kpk stosuje się jedynie odpowiednio i tylko wtedy kiedy dane zagadnienie nie zostało
uregulowane. Kodeks postępowania karnego nie jest ustawą wyższego rzędu mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed innymi ustawami,
które odmiennie regulują określone postępowania przed różnymi organami państwowymi. Sejm miał prawo przyjąć takie rozwiązanie
odmienne od procedur stosowanych w postępowaniu karnym.
Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:
A. 1. Treść pytania zawartego w pkt. 1 sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 2 lutego 2000 r. dotyczy zgodności
z Konstytucją RP art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ustawy lustracyjnej. Biorąc jednak pod uwagę przywołany w powyższym
pytaniu wzorzec konstytucyjny (art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP) ustaleniu i ocenie winna być poddana na wstępie treść
przytoczonego w pytaniu prawnym art. 29 ustawy, obowiązującego w czasie składania przez Krzysztofa S. oświadczenia lustracyjnego
i rezygnacji przez niego z funkcji publicznej oraz pełna treść regulacji zawartej w obowiązującym w tym czasie art. 40 powyższej
ustawy tzn. w brzmieniu przed nowelizacją z 18 czerwca 1998 r. Ustalenia te bowiem nie są bez znaczenia dla oceny zarzutu
niezgodności kwestionowanej regulacji (nowelizacji) z Konstytucją RP.
Pierwotna treść art. 40 ust. 1 ustawy, zawarta w przepisach przejściowych i końcowych (rozdział 6) ustawy z dnia 11 kwietnia
1997 r. (Dz.U. Nr 70, poz. 443), rozszerzała przewidziany w art. 6 ustawy obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego przez
kandydatów na stanowiska lub funkcje określone w art. 7 także na osoby pełniące funkcje publiczne określone w art. 3. Osoby
te, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy winny były złożyć oświadczenie do Sądu Lustracyjnego w terminie 7 dni od jego pierwszego
posiedzenia. Postępowanie lustracyjne w stosunku do osób pełniących już funkcje publiczne, zgodnie z art. 40 ust. 4, przeprowadzone
być winno na zasadach i w trybie przewidzianym w niniejszej ustawie. Zgodnie z treścią obowiązującego ówcześnie art. 29 ustawy
– rezygnacja osoby lustrowanej z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołanie jej z takiej
funkcji powodowała umorzenie postępowania lustracyjnego.
Postępowaniem lustracyjnym, zgodnie z powyższą regulacją, objęci byli więc kandydaci do pełnienia określonych w art. 7 ustawy
funkcji publicznych, którzy zobowiązani zostali do złożenia oświadczenia w chwili wyrażenia zgody na kandydowanie czy też
objęcia funkcji oraz osoby pełniące w dniu wejścia ustawy w życie funkcje publiczne określone w art. 3. Termin złożenia oświadczeń
dla tej drugiej kategorii osób powiązany został z rozpoczęciem funkcjonowania Sądu Lustracyjnego; oświadczenia te winny wpłynąć
do Sądu w terminie 7 dni od jego pierwszego posiedzenia. Zarówno pierwsza jak i druga kategoria podmiotów objętych postępowaniem
lustracyjnym doprowadzić mogła mocą własnej decyzji o rezygnacji z pełnienia funkcji, bądź kandydowania na taką funkcję (na
podstawie art. 29 ustawy) do umorzenia postępowania lustracyjnego. Rozwiązanie to w pełni harmonizowało z podstawowym celem
ustawy, którym jak to ustalił Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z 10 listopada 1998 r. o sygn. K. 39/97) było “uniemożliwienie użycia przeszłości politycznej”, faktu współpracy z tajnymi służbami “w celu szantażu, który potencjalnie
mógłby być zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, wobec postaci, które zajmują kluczowe stanowiska
decyzyjne w państwie polskim...”(OTK ZU Nr 6/1998, poz. 99, s. 556). Przytoczona treść art. 29 ustawy wyraźnie wskazuje, iż
ustawodawca przyjął, że rezygnacja osoby z pełnienia funkcji publicznej, bądź ubiegania się o wybór czy nominację na przewidziane
w ustawie stanowisko państwowe służy również temu podstawowemu celowi ustawy. Groźba szantażu nie mogła bowiem już dotyczyć
osób nie zajmujących funkcji publicznych.
Zmiana powyższej regulacji nastąpiła przez ustawę z dnia 18 czerwca 1998 r. o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby
w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne oraz zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 131, poz. 860). Uchyleniu uległ między innymi art. 29 ustawy, jak też ust. 2 artykułu 40
dotyczący obowiązku złożenia oświadczenia przez osoby pełniące w dniu wejścia w życie ustawy przewidziane w niej funkcje publiczne
w terminie 7 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sądu. W miejsce art. 40 ust. 2 art. 5 ustawy przewidział obowiązek złożenia
oświadczenia do Sądu Apelacyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie art. 6 ustawy
z 18 czerwca 1998 r. zobowiązał podmioty, które otrzymały przed wejściem w życie ustawy oświadczenia od kandydatów na funkcje
publiczne, do ich przesłania do Sądu Apelacyjnego w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy.
Mimo, iż formalnie treść art. 40 ust. 1 ustawy nie uległa zmianie, zaś zmiana art. 40 ust. 4 (skreślenie sformułowania “z
zastrzeżeniem art. 42”) wynikała wprost z eliminacji z ustawy art. 42 dotyczącego nie istniejącego już Sądu Lustracyjnego,
to w sposób istotny zmienił się dotychczasowy sens kwestionowanej regulacji. Obowiązek złożenia oświadczenia powodujący możliwość
wszczęcia postępowania lustracyjnego objął wszystkich, którzy w dniu wejścia w życie ustawy lustracyjnej (tj. 3 sierpnia 1997
r.) pełnili funkcje publiczne określone w art. 3 ustawy, niezależnie od tego czy funkcje te aktualnie pełnią. Stało się tak
za przyczyną uchylenia art. 29 ustawy przewidującego umorzenie postępowania lustracyjnego w przypadku rezygnacji osoby lustrowanej
z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję albo odwołania jej z takiej funkcji. Możliwość wszczęcia postępowania
lustracyjnego wobec tej kategorii osób wynika z przewidzianego w art. 5 i 6 ustawy obowiązku osoby pełniącej w tym okresie
funkcję publiczną złożenia oświadczenia, jak też obowiązku podmiotów, które otrzymały oświadczenie od osób kandydujących na
funkcje publiczne, przesłania tych oświadczeń do Sądu Apelacyjnego w Warszawie.
Potrzebę uchylenia art. 29 ustawy wnioskodawca – Senat RP uzasadniał projektowanymi zmianami w postępowaniu lustracyjnym “jak
wszczynanie postępowania na wniosek Rzecznika” i “obowiązek Sądu ustalenia motywów działania osoby lustrowanej” (Uzasadnienie Uchwały Senatu RP z dnia 20 lutego 1998 r. w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o ujawnieniu
pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne
oraz o zmianie niektórych ustaw – Sejm RP III Kadencja, Druk Sejmowy nr 217, s. 16). Jak wskazywał sprawozdawca sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Administracji
i Spraw Wewnętrznych, referujący w trakcie drugiego czytania projektu stanowisko komisji dotyczące uchylenia art. 29 ustawy
– zmiana ta “wzbudziła kontrowersje i nie przeszła jednogłośnie. Część członków komisji uważała, że w razie rezygnacji osoby
lustrowanej z pełnienia funkcji lub kandydowania – traci sens postępowanie lustracyjne i jest zasadne umorzenie tego postępowania.
Większość członków obu komisji była jednak zdania odmiennego, stąd wniosek o skreślenie art. 29 obecnie obowiązującej ustawy”
(Sprawozdanie stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu 3 czerwca 1996 r., s. 8). W trakcie tego posiedzenia Sejmu powyższa zmiana spotkała się również z krytyczną oceną posłów występujących w imieniu
niektórych klubów poselskich. Tak np. jeden z posłów wskazywał, iż “nie jest potrzebna kontrola tych, którzy zrezygnowali
w trakcie procesu lustracyjnego z pełnienia funkcji, dochodząc do wniosku, że nie są w stanie złożyć prawdziwego oświadczenia,
że złożyli fałszywe i rezygnują. Wydaje się, że ustawodawca powinien przewidzieć takie wypadki, powinien przewidzieć dla tych
ludzi szansę wycofania się z życia publicznego bez infamii. Takie rozszerzenie raczej ma charakter odwetu, a nie przeprowadzonego
w majestacie prawa procesu lustracyjnego” (tj. s. 15). Podobna ocena zawarta była również w innym wystąpieniu. “Jesteśmy również
za pozostawieniem zapisu, aby zaniechać lustracji wobec osób, które dobrowolnie rezygnują z funkcji lub kandydowania. W poprzedniej
kadencji dyskusja na ten temat była dość ożywiona. Żeby uniknąć jakichkolwiek podejrzeń o dokonywanie zemsty politycznej,
daliśmy taką furtkę wielu osobom, mając nadzieję, że także przed wyborami parlamentarnymi wielu potencjalnych kandydatów w
obliczu ustawy lustracyjnej zrezygnuje z kandydowania i że ograniczymy obszar potencjalnego zagrożenia związanego z tym, że
w naczelnych władzach państwa będą ludzie teoretycznie podatni na szantaż” (tj. s. 17). Zawarta w sprawozdaniach Komisji Sprawiedliwości
i Praw Człowieka oraz Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym jak i drugim czytaniu projektu ustawy, jako
wniosek mniejszości, propozycja rezygnacji z uchylenia art. 29 ustawy (Druk Sejmowy nr 347 oraz 347a) nie znalazła jednak
poparcia w Sejmie.
Powyższa zmiana ustawy, jak wynika z treści uzasadnienie pytania prawnego, w sposób bezpośredni dotknęła Krzysztofa S., bowiem
w jej wyniku mimo dostosowania się przez niego do postanowienia obowiązującego w tym czasie art. 29 ustawy (rezygnacji z wykonywania
zawodu sędziego oraz zajmowania stanowiska wojewody) wszczęto wobec niego postępowanie lustracyjne, bowiem na podstawie art.
6 ustawy z 18 czerwca 1998 r. istniał obowiązek przesłania oświadczeń do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Stawia to kwestię
zachowania przez ustawodawcę przy kształtowaniu w drodze nowelizacji ustawy z 18 czerwca 1998 r. treści art. 40 ustawy lustracyjnej,
podstawowych standardów wynikających z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zaś zachowania zasady zaufania obywateli do
państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa a w konsekwencji bezpieczeństwa prawnego jednostki.
2. W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada
ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jest to niekwestionowana cecha charakterystyczna demokratycznego
państwa prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada zaufania obywatela do państwa, wywodzona najpierw z wielu
postanowień konstytucji dotyczących poszczególnych instytucji a także podstawowych praw i wolności obywateli (orzeczenie z 30 listopada 1988 r., w sprawie K. 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6, s. 102), po jej nowelizacji z 29 grudnia 1989 r. jednolicie i konsekwentnie wywodzona jest już i wiązana
z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech
przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu
w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą
pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie
obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo
prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań
własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje
odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej,
racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.). Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla
jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu
prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach
(S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP, z. 8/1991, s. 8-9).
Chodzi tu więc nie o ten aspekt pewności prawa, który odnosi się do względnej stabilności porządku prawnego mający związek
z zasadą legalności, lecz o pewność prawa rozumianą jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować
swoje stosunki życiowe. W tym drugim sensie prawo pewne (pewność prawa) oznacza także prawo sprawiedliwe.
Takie rozumienie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki
stało się trwałą linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 2 marca 1993 r. (K. 9/92) Trybunał stwierdził, iż “pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa (...) co możliwość przewidywania działań
organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy
i do stanowionego przez niego prawa” (OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6, s. 70), zaś w orzeczeniu z 24 maja 1994 r. (K. 1/94) Trybunał odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego (I PR 1/91 oraz I PRN 34/91) eksponuje wynikający z zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa
prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki – “...zasada zaufania w stosunkach między obywatelem
a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela
i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie
podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie
związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny” OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10, s. 78). Wyrażone
powyżej poglądy Trybunał sformułował przy ocenie zachowania przez prawodawcę zasady demokratycznego państwa prawnego, zarówno
przed jak już po wejściu w życie Konstytucji RP (także w orzeczeniach K. 15/91, K. 8/93, K. 9/95, K. 25/95, U. 11/97, K. 10/98, K. 27/98, K. 36/98, K. 4/99, K. 22/99).
Bezpieczeństwo prawne jednostki pozostawać może w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian
do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób
arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania
stale to innych celów, które sobie dowolnie wyznacza. “Poddanie wcześniej na innej podstawie ustawowej ukształtowanych stosunków
prawnych działaniu nowego i bardziej niekorzystnego dla obywateli prawa pozostaje w sprzeczności z konstytucją wówczas, kiedy
tego rodzaju konstrukcja prawna (...) rażąco osłabia zaufanie obywatela do prawa, nie rekompensując tego skutku konieczną
ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości” (orzeczenie z 31 maja 1996 r., K. 9/95, OTK w 1996 r., poz. 2, s. 57). Swoboda ustawodawcy w kształtowaniu treści prawa “jest (...) równoważona istnieniem po stronie
ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania
zasad przyzwoitej legislacji”. Zasady te stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa – wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania (odpowiedniego) vacatio legis oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych” (wyrok z 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 1, s. 7-8). Na konieczność zachowania przez ustawodawcę szczególnych reguł techniki legislacyjnej
przy zmianach obowiązującego stanu prawnego Trybunał zwracał również uwagę w wyroku z 13 kwietnia 1999 r. (K. 36/98). “Na ustawodawcy ciąży wtedy obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie obowiązujących technik stanowienia
prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów
będących w toku (...). Ustawodawca chcąc pozostawać w zgodzie z klauzulą demokratycznego państwa prawnego musi uwzględniać
przy kolejnych modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie
nowych uregulowań. Z związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie może stracić z pola widzenia
interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego” (OTK ZU Nr 3/1999, poz. 10, s. 241).
W omawianej sprawie brak przepisów przejściowych jasno regulujących sytuację prawną tych, którzy skorzystali z postanowień
art. 29 ustawy lustracyjnej wywołał wątpliwości prawne Sądu Apelacyjnego, którym Sąd dał wyraz w pytaniu prawnym do Trybunału
Konstytucyjnego.
3. Ocena poczynionych w pkt. 1 ustaleń dotyczących treści kwestionowanej regulacji przez pryzmat wyłożonych przez Trybunał
poglądów dotyczących treści i znaczenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa
i bezpieczeństwa prawnego jednostki (pkt 2) pozwala na sformułowanie następujących wniosków:
1) ukształtowana przez nowelizację z 18 czerwca 1998 r. treść kwestionowanego art. 40 ust. 1 i 4 ustawy lustracyjnej odbiega
od pierwotnej treści zawartej w ustawie z 11 kwietnia 1997 r. Mimo, iż powyższa zmiana w sposób bezpośredni nie dotyczyła
treści art. 40 ust. 1, to w wyniku uchylenia dotychczasowego art. 29 ustawy w istotny sposób zmienił się (uległ rozszerzeniu)
regulowany jego treścią zakres podmiotowy postępowania lustracyjnego. Po wskazanej nowelizacji ustawy postępowaniem lustracyjnym,
zgodnie z art. 40 ust. 1 i 4, objąć należałoby bowiem również te osoby, które skorzystały z zawartej w art. 29 możliwości
złożenia rezygnacji z pełnienia funkcji publicznej lub kandydowania na taką funkcję powodującej, zgodnie z jego treścią, umorzenie
postępowania lustracyjnego. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie może zasadniczo podlegać celowość eliminacji z treści ustawy
jego dotychczasowego art. 29, lecz fakt ten, w swoich skutkach powodujący zmianę dotychczasowego znaczenia kwestionowanej
regulacji nie może być obojętny dla oceny jej konstytucyjności.
2) treść art. 40 ust. 1 i 4 ustawy ukształtowana przez nowelizację z 18 czerwca 1998 r., budzi zdaniem Trybunału, wątpliwość
co do jej zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Objęcie bowiem zakresem jej regulacji i w efekcie postępowaniem lustracyjnym
osób, które w oparciu o treść obowiązującego przed nowelizacją art. 29 ustawy złożyły rezygnację z funkcji publicznej lub
kandydowania na taką funkcję narusza wyrażoną w nim zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prze nie prawa, pewności
prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki. Mimo zastosowania się powyższych osób do wymogów zawartych w treści tego przepisu
(złożenie rezygnacji) nie nastąpił bowiem przewidziany w nim skutek w postaci umorzenia postępowania lustracyjnego. Nastąpiło
to w wyniku uchylenia w trakcie nowelizacji ustawy jej art. 29 co spowodowało, iż działania podjęte na jego podstawie stały
się działaniami prawnie indyferentnymi. Wskazuje to na brak zachowania przez ustawodawcę zasad lojalnego postępowania wobec
obywateli.
Świadczy o tym również ocena uzasadnienia projektu powyższej zmiany jak też przebieg dyskusji parlamentarnej w trakcie drugiego
czytania projektu nowelizacji, w której w wystąpieniach klubowych podważano jej zasadność. Mimo, iż sam art. 40 zamieszczony
został w przepisach przejściowych ustawy, ustawodawca przy zmianie prawa nie posłużył się przydatną i konieczną w takich przypadkach
techniką przepisów przejściowych, uwzględniającą sytuację prawną wskazanej w art. 29 kategorii osób i niwelującą element zaskoczenia
obywatela nagłą zmianą prawa. Powyższe przesłanki świadczą, iż treść art. 40 ust. 1 i 4, w zakresie w jakim odnosi się do
osób, które wypełniły dyspozycję zawartą w art. 29 ustawy przed jej nowelizacją, niezgodna jest z wyrażoną w art. 2 konstytucji
zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także bezpieczeństwa prawnego jednostki w znaczeniu
jakie tej zasadzie nadało dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Kwestionowana regulacja nosi też cechy działania
prawa wstecz przez to, iż niweluje skutki prawne, które dokonały się przed uchyleniem postanowień art. 29 ustawy.
Trybunał nie dopatrzył się również szczególnego uzasadnienia powyższej zmiany, w konkurencyjnych wobec zasad zaufania obywateli
do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa innych wartości konstytucyjnych.
3) podkreślić należy, że wskazana wyżej niezgodność kwestionowanego przepisu dotyczy jedynie sytuacji wiążącej się z objęciem
jego zakresem zastosowania tej kategorii osób, które mając zaufanie do prawa mogły oczekiwać spełnienia przewidzianego w nim
skutku tzn. że po rezygnacji z pełnienia funkcji publicznej nie będzie wobec nich prowadzone postępowanie lustracyjne. W pozostałym
zakresie tj. w stosunku do osób, które nie skorzystały z możliwości zawartej w art. 29, trudno byłoby w treści tej regulacji
doszukać się niezgodności z konstytucją. Treść tego przepisu, ze względu na przyjętą konstrukcję ustawy, pozostaje w dalszym
ciągu, jedyną podstawą dla obowiązku złożenia oświadczeń lustracyjnych przez osoby pełniące określone w art. 3 ustawy funkcje
publiczne, jak również prowadzenia wobec nich postępowania lustracyjnego.
W zakończeniu tej części rozważań Trybunał pragnie odnieść się do stanowiska Prokuratora Generalnego co do pierwszego z postawionych
zagadnień w pytaniu prawnym.
Po pierwsze – stanowisko Prokuratora Generalnego błędnie zakłada interpretując uchylony art. 29 ustawy lustracyjnej, że nie
można było złożyć rezygnacji, a więc skorzystać z postanowień art. 29 przed złożeniem oświadczenia lustracyjnego.
Zdaniem Trybunału art. 29 kładzie akcent na rezygnację ze sprawowania funkcji publicznej lub kandydowania na nią. Nic natomiast
nie mówi o oświadczeniu lustracyjnym ani tym bardziej o kolejności czynności: najpierw oświadczenie lustracyjne a następnie
rezygnacja. Jest sprawą oczywistą, że w przypadku kandydowania na funkcję oświadczenie musiało poprzedzić rezygnację.
Po drugie – argument, którego używa Prokurator Generalny dla uzasadnienia swego stanowiska, że w okresie obowiązywania art.
29 nie było Sądu Lustracyjnego, a więc, że pełniący funkcje nie mogli złożyć skutecznie oświadczenia lustracyjnego, pozbawiony
jest uzasadnienia, bowiem w tym samym stopniu odnosi się do osób kandydujących na stanowisko (które według Prokuratora Generalnego
mogły złożyć oświadczenie) jak i do osób pełniących już funkcje objęte lustracją. Okoliczność, że kandydaci składali oświadczenia
do określonych podmiotów – a pełniący nie mogli ich przesłać do Sądu Lustracyjnego, bo nie był powołany – była bez znaczenia
prawnego, bowiem oświadczenia kandydujących na stanowiska także nie mogły być przekazane do Sądu Lustracyjnego. Dopiero ustawa
z 18 czerwca 1998 r. nowelizująca ustawę lustracyjną rozstrzygnęła w art. 5 i 6 o sposobie przekazania oświadczeń lustracyjnych
dla obydwu wymienionych powyżej grup osób. Obydwa te przepisy są przepisami jedynie instrukcyjnymi nie powiązanymi z treścią
art. 29 ustawy. Zatem przed powołaniem Sądu Lustracyjnego zarówno kandydat na funkcję jak i pełniący już funkcję byli w tej
samej sytuacji prawnej z punktu widzenia art. 29 ustawy, tzn. mogli zrezygnować z kandydowania na funkcję lub z pełnionej
funkcji niezależnie od tego czy wcześniej złożyli czy nie złożyli oświadczenia.
Po trzecie – jeśli więc art. 29 ma mieć znaczenie prawne, to może być interpretowany tylko przez pryzmat rezygnacji z funkcji
lub kandydowania na nią. Złożenie oświadczenia – (kandydaci do funkcji) lub nie złożenie oświadczenia lustracyjnego (pełniący
w dniu wejścia w życie ustawy funkcje) – nie miało znaczenia dla sytuacji prawnej obydwu kategorii osób wymienionych w art.
29.
Po czwarte – próba ulokowania kandydatów na funkcje poza art. 40 ustawy lustracyjnej i dowodzenie, że art. 40 odnosi się tylko
do pełniących funkcje, jest błędną interpretacją art. 40 bowiem ignoruje treść art. 29 a nadto nie uwzględnia faktu, że art.
40 powtarza obowiązek złożenia oświadczenia dla kandydatów a nadto formułuje obowiązek dla pełniących funkcje. Obejmuje więc
obydwie kategorie osób wymienionych w art. 29. Przy interpretacji art. 40 uwagę należy zwrócić także na słowo “również”, które
oddaje sens zakresu podmiotowego postanowień art. 40.
4. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Sądu Apelacyjnego jakoby treść art. 7 konstytucji wyrażająca zasadę legalizmu
mogła być osobnym punktem odniesienia dla oceny konstytucyjności przytoczonych w pytaniu prawnym przepisów ustawy.
Treść powyższej zasady sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania “na podstawie i w granicach
prawa”. Działania tych organów, zgodnie z art. 7 konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno
podstawa działania jak też zakreślone granice jej działania. Wymóg podstawy prawnej dla działania organów władzy publicznej
oznacza, iż organy te mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnień przewidzianych w prawie. Brak regulacji prawnej upoważniającej
do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania. Wymóg podejmowania działań na podstawie
prawa ściśle związany jest z wymogiem podejmowania działań w granicach prawa. Prawo udzielając organom władzy publicznej upoważnień
do podejmowania określonych działań wyznacza jednocześnie granice tych działań. Wykroczenie poza te granice, jak podkreśla
się w nauce prawa konstytucyjnego, kwalifikować należy jako działanie bez podstawy prawnej, zaś działanie bez podstawy prawnej
to równocześnie działanie wykraczające poza granice wyznaczone przez prawo.
W dotychczasowym orzecznictwie TK zasada legalizmu wiązana była najczęściej z zakazem domniemywania kompetencji organu państwowego
jak też zakazem naruszeń prawa przez organ państwowy w toku procesu prawotwórczego (np. orzeczenia z: 20 października 1986 r., P. 2/86, 19 października 1993 r., K. 14/92, 15 marca 1995 r., K. 1/95, i 15 lipca 1996 r., U. 3/96, i uchwała z 10
maja 1994 r. W. 7/94).
Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika, iż art. 7 Konstytucji RP odnoszony jest jako wzorzec konstytucyjny zasadniczo
nie do oceny działania ustawodawcy lecz podmiotów stosujących kwestionowane przepisy ustawowe. Zarzut naruszenia zasady legalizmu
wiązany jest bowiem nie z brakiem kompetencji prawotwórczej bądź też naruszeniem przez ustawodawcę trybu uchwalenia ustawy
lecz z przyjętymi przez ustawodawcę regulacjami prawnymi prowadzącymi do możliwości wszczęcia przez Sąd postępowania lustracyjnego
mimo uprzedniej rezygnacji osoby lustrowanej z funkcji publicznej, czy też możliwością orzeczenia przez Sąd o umorzeniu postępowania
lustracyjnego “w przypadku braku dostatecznych dowodów pozwalających na ocenę prawdziwości oświadczenia”. Regulacje te jednak
zawarte zostały w przepisach ustawy, uchwalonej w trybie nie wzbudzającym wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa.
Organy stosujące kwestionowane przepisy działały więc na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami obowiązującej ustawy
z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990
osób pełniących funkcje publiczne. Dopiero orzeczenie przez Trybunał o niezgodności z konstytucją zakwestionowanych przepisów
wymienionych w pytaniu prawnym otwiera możliwość stwierdzenia naruszenia zasady legalizmu przez organy władzy publicznej w
przypadku dalszego stosowania tych przepisów. Stwierdzenie takie nie należy jednak do Trybunału Konstytucyjnego.
5. Trybunał nie dopatrzył się również niezgodności art. 40 ust. 1 i 4 w związku z art. 3 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. z zasadą
równości, tj. z art. 32 ust. 1 konstytucji.
Samo uchylenie art. 29 ustawy i pozbawienie pewnej grupy osób skutków przyznanego im prawa, z którego oni już skorzystali
nie oznacza naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dlatego, że uchylenie art. 29 dotknęło swoimi skutkami określoną grupę
osób będących zarówno wobec siebie jak i wobec art. 29 ustawy w takiej samej sytuacji prawnej bez wewnętrznego zróżnicowania.
Tylko wtedy, gdyby uchylenie art. 29 ustawy powodowało w swoich skutkach możliwość zróżnicowanego stosowania art. 40 ust.
1 i 2 w związku z art. 3 ustawy wobec osób będących w tej samej sytuacji prawnej lub faktycznej, moglibyśmy mówić o naruszeniu
konstytucyjnej zasady równości tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
B. Odpowiedź na drugi punkt pytania Sądu Apelacyjnego co do zgodności art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 11 kwietnia 1997
r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących
funkcje publiczne w brzmieniu “W przypadku braku dostatecznych dowodów pozwalających na ocenę prawdziwości oświadczenia Sąd
orzeka o umorzeniu postępowania” z art. 2, 7 i 42 ust. 3 konstytucji, w których wyrażono zasady demokratycznego państwa prawnego
i praworządności oraz domniemania niewinności, spełniałaby przewidziany w art. 193 konstytucji wymóg, aby od odpowiedzi na
pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem tylko wtedy, gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł o
zgodności z konstytucją przepisów objętych pierwszym punktem pytania.
Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny po rozpatrzeniu pierwszego punktu pytania prawnego orzekł o niekonstytucyjności tych przepisów,
to merytoryczne rozstrzygnięcie przez Sąd Apelacyjny sprawy, w której wystąpiły wątpliwości co do konstytucyjności przepisów,
w oparciu o które miałby ją rozstrzygnąć, nie będą miały dla tej sprawy znaczenia. Sprawa ta bowiem zgodnie z sentencją wyroku
Trybunału Konstytucyjnego nie podlega rozpoznaniu merytorycznemu, a tym samym rozstrzygnięciu o prawdziwości oświadczenia
lustracyjnego w drodze żadnego z rodzajów orzeczeń przewidzianych w art. 22 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy
lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne.
Kontrola zgodności aktu prawnego podjęta przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego sądu ma charakter kontroli
incydentalnej. Przewidziana jest tylko w takim zakresie, w jakim rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zależy od
odpowiedzi na pytanie prawne.
Przewidziany artykułem 193 konstytucji wymóg związku między pytaniem prawnym a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed
sądem stanowi signum specyficum tego środka zaskarżenia aktu prawnego. Sprawia, iż pytanie prawne, podobnie jak skarga konstytucyjna kwalifikowane jest do
środków kontroli konkretnej aktów normatywnych. Ma ono nad skargą konstytucyjną tę przewagę, iż zapobiega rozstrzygnięciu
sprawy na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawnego.
Bez względu na podstawę wszczęcia postępowania Trybunał Konstytucyjny przeprowadza zawsze kontrolę abstrakcyjną zakwestionowanego
przepisu prawnego. Nie powoduje to jednak krzyżowania się funkcji poszczególnych środków zaskarżenia przepisów prawnych. Szczególna
rola skargi konstytucyjnej została wyeksponowana w samej systematyce konstytucji – uregulowaniu jej w rozdziale II w części
zatytułowanej “środki ochrony wolności i praw”. Podobną rolę pełni pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego co do
zgodności aktu normatywnego z konstytucją.
Pominięcie w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym szczegółowej regulacji pytania prawnego sądu do Trybunału Konstytucyjnego
wskazuje, iż ustawodawca założył jego podobieństwo do pytania prawnego do Sądu Najwyższego. W zakresie bowiem nieuregulowanym
w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Najistotniejsze tego
podobieństwa konsekwencje polegają na tym, iż z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić tylko skład orzekający
sądu, który może zawiesić postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego. Samo przyznanie kompetencji występowania
przez sąd z pytaniem prawnym składowi orzekającemu akcentuje wymóg związku pytania prawnego z konkretną sprawą rozpoznawaną
przez sąd. Możliwość zawieszenia postępowania w sprawie przez sąd do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego wzmacnia dodatkowo
znaczenie wymogu związku pytania prawnego ze sprawą.
Zagadnienia zaś prawne budzące wątpliwości co do konstytucyjności przepisów prawnych stosowanych w orzecznictwie sądowym mogą
być podnoszone zwłaszcza we wnioskach I Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach zgodności
aktów normatywnych z konstytucją. Wnioski upoważnionych organów o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego są bowiem środkami
kontroli abstrakcyjnej aktów normatywnych.
Istota odmienności rozstrzygnięć pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego w relacji do rozstrzygnięć pytań prawnych do
Sądu Najwyższego wyraża się w tym, iż rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego wiąże nie tylko skład orzekający w sprawie,
ale także przesądza o konstytucyjności przepisu prawnego in abstracto.
Choć znaczenie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego wykracza poza ramy konkretnego postępowania w sprawie, to zakres
rozstrzygania Trybunału w tym postępowaniu delimitowany jest znaczeniem odpowiedzi na pytanie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy
toczącej się przed sądem. Skład orzekający zwraca się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego tylko wtedy, gdy podejmie
wątpliwość co do konstytucyjności przepisu prawnego w oparciu o który rozstrzygnie sprawę. W uzasadnieniu pytania prawnego
skład orzekający wykazuje zarówno, iż poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis prawny ma znaczenie dla rozstrzygnięcia
toczącej się przed nim sprawy, jak i wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny nie jest związany
oceną składu orzekającego ani w przedmiocie znaczenia zaskarżonego przepisu dla rozstrzygnięcia sprawy, ani oceną jego konstytucyjności.
Zagadnienie odmiennej oceny przez Trybunał Konstytucyjny znaczenia zaskarżonego przepisu prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy
może budzić wątpliwości, gdy z oceny stanu faktycznego sprawy nie wynika jednoznacznie, w oparciu o jaki przepis prawny sprawa
powinna być rozstrzygnięta. Biorąc jednak pod uwagę, iż art. 193 konstytucji wyznacza nie tylko przedmiot pytania prawnego
ale i przedmiot odpowiedzi na to pytanie, delimituje więc zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wszczętych
w drodze pytania prawnego, to należy przyjąć, iż ostateczna ocena znaczenia zaskarżonego przepisu prawnego dla rozstrzygnięcia
sprawy należy do Trybunału.
Problem ten nie występuje wówczas, gdy pytanie prawne sformułowane w kilku punktach dotyczy różnych przepisów prawnych, a
rozstrzygnięcie Trybunału o niekonstytucyjności jednego z nich wyklucza zastosowanie w sprawie przepisu objętego innym punktem
pytania. W takim bowiem przypadku orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego kreuje nowy stan prawny, odmienny od tego, który obowiązywał
w chwili podjęcia przez skład orzekający uchwały o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału.
Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne nie może nie uwzględnić konsekwencji swego orzeczenia o niekonstytucyjności
przepisu prawnego objętego innym punktem tego pytania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe wywody oraz argumenty przytoczone przez Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu do pytania prawnego – Trybunał
Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.