1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29
listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 64, poz. 414; zm.: Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz.
756, Nr 162, poz. 1118 i 1126; z 1999 r. Nr 20, poz. 170, Nr 79, poz. 885, Nr 90, poz. 1001; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr
19, poz. 238) oraz 2) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych
(tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 102, poz. 651; zm.: Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 1999 r. Nr 60, poz. 636, Nr
110, poz. 1256; z 2000 r. Nr 104, poz. 1104) z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 64, poz. 44 ze zm.), jak
też ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U.
Nr 102, poz. 651 ze zm.) oparte są na zasadzie, zgodnie z którą prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz do
zasiłku rodzinnego uzależnione jest od dochodu na osobę w rodzinie.
W ustawie o pomocy społecznej dochód ten jest określony kwotowo i zależy od ilości osób w rodzinie i ich wieku (art. 4 ust.
1 ustawy). Ustawa o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (dalej: ustawa o zasiłkach) uzależnia prawo do zasiłku
rodzinnego od nieprzekroczenia progu dochodowego na osobę w rodzinie, wyznaczonego w relacji do przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy ustalaniu prawa do świadczeń socjalnych uwzględnia
się wymienione w ustawach dochody członków rodziny na podstawie oświadczenia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
W odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących również przyjmuje się dochód
podany w oświadczeniu, jednak w wysokości nie niższej, niż zadeklarowane przez te osoby kwoty dochodu stanowiącego podstawę
wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne i rentowe), a jeżeli osoby te nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia
– kwoty nie niższej od najniższej podstawy wymiaru składek obowiązujących osoby ubezpieczone na podstawie odrębnych przepisów.
Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób prowadzących działalność pozarolniczą, w tym działalność
gospodarczą, określa art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137,
poz. 887 ze zm.). Stanowi ją zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
Oznacza to, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że wśród ubiegających się o przyznanie prawa do świadczeń socjalnych wobec
osób prowadzących działalność pozarolniczą, w tym gospodarczą, nie ma zastosowania zasada odwołania się do rzeczywistego dochodu,
lecz obowiązuje formuła dochodu deklarowanego, który nie może być niższy, niż 60% miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia.
W ocenie wnioskodawcy, uczynienie ze źródła przychodów – w tym wypadku działalności pozarolniczej (gospodarczej) – kryterium
zróżnicowania osób ubiegających się o świadczenia socjalne należy uznać za prowadzące do naruszenia zasad niedyskryminacji
i sprawiedliwości społecznej.
W podniesionej we wniosku argumentacji, Rzecznik Praw Obywatelskich szeroko przytacza orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
w sprawach o sygn.: K. 17/99 (wyrok z 18 stycznia 2000 r., OTK ZU Nr 1/2000, poz. 4) oraz K. 21/95 (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., OTK ZU Nr 1/1997, poz. 7).
Ogólną definicję dochodu zawiera art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o zasiłkach wymienia w art. 3 ust.
2, które z dochodów uprawnionego i członków jego rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, uzyskane w roku
kalendarzowym, poprzedzającym rok zasiłkowy, uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego. Podstawą do ustalania
prawa do zasiłku rodzinnego jest oświadczenie o dochodach rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku (art. 17 ust.
1 ustawy). Dochody osób prowadzących pozarolniczą działalność i współpracujących z nimi, podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu
społecznemu, przyjmuje się w wysokości nie niższej niż zadeklarowana przez te osoby kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne. W przypadku gdy z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej lub współpracy nie istnieje obowiązek
ubezpieczenia społecznego, za dochód przyjmuje się kwoty nie niższe od najniższej podstawy wymiaru składek, jakie obowiązują
w stosunku do osób ubezpieczonych. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym oraz ustalania składek na ubezpieczenia społeczne
oraz podstaw ich wymiaru regulują przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 6 ust. 1 pkt 5)
Choć zawarty w zakwestionowanych przepisach ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach sposób ustalania dochodu dla
potrzeb ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych różni się redakcyjnie, to jednak regulacja prawna w tym zakresie, zdaniem
RPO, sprowadza się do tego, że osoby prowadzące działalność pozarolniczą, w tym gospodarczą, przy ubieganiu się o świadczenia
pieniężne z pomocy społecznej oraz zasiłek rodzinny nie mogą zadeklarować niższej kwoty dochodu niż 60% przeciętnego wynagrodzenia
nawet wtedy, gdy ich faktyczny dochód jest oczywiście niższy.
W odniesieniu do uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych wyodrębniona została grupa podmiotów,
wobec której prawo do świadczeń nie jest uzależnione od rzeczywistej wysokości dochodów rodziny (nigdy mniej niż 60% przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia), lecz od rodzaju pracy zarobkowej (prowadzenie działalności gospodarczej lub pozarolniczej działalności
i współpraca przy prowadzeniu takiej działalności). Powyższe stanowi – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – odstępstwo od
zasady równego traktowania, wynikającej z art. 32 ust.1 Konstytucji.
W konkluzji RPO, odnosząc się do wskazanych we wniosku argumentów, stwierdza, iż:
Sposób ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność (działalność gospodarczą) dla potrzeb określenia prawa
do świadczeń z pomocy społecznej oraz ich wysokości, a także uprawnień do zasiłku rodzinnego, nie ma charakteru relewantnego.
Prawo do wsparcia, wynikającego z ww. ustaw, uzależnione jest od sytuacji materialnej rodziny. Jeśli dochód rodziny nie przekracza
określonego w ustawie o pomocy społecznej lub ustawie o zasiłkach progu dochodowego, to wówczas udzielane jest wsparcie. Zakwestionowany
sposób ustalania dochodu oderwany jest od kryterium faktycznej sytuacji materialnej rodziny osoby prowadzącej pozarolniczą
działalność (działalność gospodarczą), ponieważ wobec tej grupy osób ubiegających się o świadczenia socjalne wprowadzono zasadę
deklarowania dochodu nie niższego niż 60% przeciętnego wynagrodzenia. Deklarowanie minimalnego dochodu, poniżej którego nie
może być ustalona podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne znajduje uzasadnienie w systemie ubezpieczeń społecznych,
ponieważ taki wymóg podyktowany jest – zgodnie z zasadą wzajemności i proporcjonalności składek i świadczenia – gwarancjami
państwa, dotyczącymi najniższych świadczeń. Jednakże przy ubieganiu się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej oraz zasiłek
rodzinny – taki sposób wyznaczenia dochodu prowadzi do eliminacji prawa do świadczeń lub ograniczenia ich wysokości oraz likwidacji
prawa do zasiłku rodzinnego tych spośród prowadzących pozarolniczą działalność (działalność gospodarczą), których faktyczny
dochód rodziny kształtuje się na poziomie niższym, niż 60% miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia. Wobec tych osób ustawodawca
nie zastosował kryterium dochodowego w procedurze ustalania prawa do świadczeń oraz ich wysokości, lecz odwołał się do rodzaju
prowadzonej działalności zarobkowej, wykluczającego automatycznie możliwość faktycznej oceny sytuacji materialnej ich rodzin.
Taki sposób ustalania dochodu nie pozostaje, w ocenie RPO, w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy
o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach, określających prawo do świadczeń pieniężnych oraz zasiłku rodzinnego, nie służy
realizacji tego celu i treści.
Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenia socjalne nie ma charakteru proporcjonalnego, zaś interes
publiczny, rozumiany jako racjonalne i sprawiedliwe wydatkowanie środków publicznych, nie może być stawiany ponad interes
osoby ubiegającej się o wsparcie swojej rodziny ze względu na trudną sytuacji materialną.
Uzasadniając zarzut niezgodności wskazanych przepisów z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej wnioskodawca wskazuje,
iż kwestionowane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia. W odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność (działalność
gospodarczą) nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą potrzeby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej rodziny stanowią
przesłankę, uprawniającą do świadczeń i określenia ich wysokości. Oderwanie się od kategorii faktycznego dochodu przy ocenie
prawa do świadczeń socjalnych prowadzi do dyskryminacji tych osób, ponieważ nie znajduje tutaj zastosowania instytucja badania
potrzeby udzielania wsparcia rodzinie ze względu na niewystarczające dochody, mająca powszechne zastosowanie przy ustalaniu
prawa do świadczeń socjalnych. Taki sposób ustalania dochodu należy uznać – w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – za sprzeczny
z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz zasadą równości i niedyskryminacji, o której mowa w
art. 32 Konstytucji RP.
Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi ponadto, iż objęte wnioskiem przepisy są także niezgodne z art. 71 ust. 1 Konstytucji.
Praw określonych w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji RP). Uprawnienie
do pomocy świadczonej przez władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej określone
są w różnych ustawach, w szczególności w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie o zasiłkach. Przepisy tych ustaw w odniesieniu
do osób prowadzących działalność pozarolniczą (działalność gospodarczą) wprowadzają w miejsce kryterium trudnej sytuacji materialnej
i społecznej taki sposób ustalania dochodu rodziny, który wyklucza możliwość przyjęcia, że dochód rodziny może być w konkretnych
sytuacjach niższy, niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Prowadzi to do pozbawienia lub ograniczenia
prawa do pomocy dla takich rodzin, które z racji sytuacji materialnej – zgodnie z art. 71 ust.1 Konstytucji RP – w pełni na
taką pomoc zasługują.
2. Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się Prokurator Generalny, który w piśmie z 12 lipca 2001 r., stwierdził,
iż przepisy: 1) art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U.
Nr 64, poz. 414 ze zm.), 2) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych
(tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie są niezgodne z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżone przepisy obu ustaw znajdują się w tzw. słowniczkach określających treść stwierdzeń użytych
w ustawach.
Odnosząc się do wniosku, Prokurator Generalny, podnosi, iż wnioskodawca nie uwzględnił specyfiki unormowań prawnych dotyczącej
polityki socjalnej państwa. Świadczenia wynikające z wymienionych ustaw mają charakter redystrybutywny, bowiem pochodzą głównie
ze środków publicznych (budżetu) i innych danin publicznoprawnych. Realizacja przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady sprawiedliwości
społecznej wymaga, trudnego w praktyce, wyważenia interesów i możliwości zaspokojenia potrzeb osób znajdujących się w niedostatku
lub trudnej sytuacji materialnej z interesami tych, którzy, za pośrednictwem budżetu państwa, łożą na te cele. Charakter tej
problematyki oraz jej złożoność powoduje, że ustawodawca dysponuje większą swobodą w prawnym jej kształtowaniu, niż w innych
dziedzinach. O ile, zdaniem Prokuratora Generalnego, celem pomocy społecznej jest “zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych
osób i rodzin”, to zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze są wynikiem polityki prorodzinnej i socjalnej demokratycznego
państwa w ramach określonych przepisami konstytucyjnymi (np. art. 69 i art. 71). Należy przy tym zauważyć, że konstytucyjna
ochrona praw socjalnych jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, słabsza od ochrony innych praw na co wskazuje treść art. 81
Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, duża różnorodność sytuacji faktycznych a zwłaszcza środowiskowych osób znajdujących się
w trudnej sytuacji życiowej niewątpliwie utrudnia obiektywne ustalenie jednakowych cech istotnych (tej samej klasy) osób pozostających
w relewantnym stosunku do siebie.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy co do niekonstytucyjności art. 2a ustawy o pomocy społecznej i art. 3 ustawy o zasiłkach,
w zakresie kryteriów dotyczących osób prowadzących działalność gospodarczą, Prokurator Generalny stwierdza, iż osoby takie
stanowią specyficzna grupę, która w gospodarce wolnorynkowej z założenia nastawiona jest na uzyskiwanie dochodów. Tylko w
szczególnych sytuacjach osoby takie wymagają wsparcia na warunkach i zasadach określonych w ustawach. Stąd dążenie ustawodawcy
do, zdaniem Prokuratora Generalnego, zobiektywizowania kryteriów uzasadniających przyznanie pomocy. Z tego względu Prokurator
Generalny przyjmuje za uzasadnione, na tle przepisów konstytucyjnych, unormowanie zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o zasiłkach.
Nieco bardziej złożone jest unormowanie zawarte w drugiej części zaskarżonego przepisu, przyjmujące domniemanie co do uzyskiwanych
dochodów w przypadku nie płacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Na poparcie swojej argumentacji w tym zakresie Prokurator
Generalny przytoczył orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego m.in. w sprawach o: sygn. K. 4/99 (OTK ZU Nr 7/1999, poz. 165),
sygn. P. 2/96 (OTK ZU Nr 1/1997, poz. 32). Powołując się na wyrok w sprawie SK 7/98 Prokurator Generalny akcentuje, iż możliwe
jest zróżnicowane podejście do zagadnienia zasady równości, w zależności od konkretnych sytuacji i faktycznych uwarunkowań
materii regulowanej prawem.
Dodatkowo Prokurator Generalny odwołuje się do art. 39a ust. 3 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, w którym
kryterium dochodu uprawniającego do dodatku mieszkaniowego określono również przez przyjęcie założenia, że dochód z prowadzenia
gospodarstwa rolnego ustala się na podstawie powierzchni gruntów w hektarach przeliczeniowych i przeciętnego dochodu z 1 ha
przeliczeniowego. Podobnie, jak to wynika z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, za podstawę wymiaru
składek osób, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, przyjęto zadeklarowaną kwotę nie niższą niż 60% przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
Przyjęte w zaskarżonych przepisach kryteria ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą cechuje, w ocenie
Prokuratora Generalnego, konkretność i realizm rozwiązań prawnych, liczących się ze skomplikowanymi sytuacjami społeczno-gospodarczymi.
Przyjęte w nich założenia nie godzą, w sposób istotny, w zasadę proporcjonalności, skoro powiązane zostały z kryteriami mającymi
związek z omawianymi świadczeniami. Tym bardziej brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżone przepisy mają charakter dyskryminujący.
Argumentacja przytoczona w odniesieniu do przepisu art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ma odpowiednie zastosowanie
do oceny konstytucyjności także art. 3 ust. 3 ustawy o zasiłkach, przy czym, jak stwierdza Prokurator Generalny, ustawodawca
również w tym zakresie nie naruszył konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej występującej w połączeniu z zasadą równości.
Dodatkowy wzorzec – art. 71 ust. 1 Konstytucji – może się odnosić tylko do kontroli art. 3 ust. 3 ustawy o zasiłkach, bowiem
przede wszystkim ta ustawa realizuje zawarte w nim zasady, dotyczące ochrony rodziny. Analiza zaskarżonych przepisów nie prowadzi
jednakże do wniosku aby naruszyły one także art. 71 ust. 1 Konstytucji.
3. Na podstawie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w związku
z art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji, Prezes Trybunału Konstytucyjnego, pismem z 10 lipca 2001 r., zwrócił się do Rady Ministrów
o wydanie przewidzianej w tym przepisie opinii.
W piśmie z 30 sierpnia 2001 r. Prezes Rady Ministrów stwierdza, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny zaskarżonych przepisów
za niezgodne z Konstytucją spowoduje dodatkowe skutki finansowe dla budżetu państwa, nie przewidziane w ustawie budżetowej
na rok 2001. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów orzeczenie Trybunału sprawiłoby, iż do świadczeń z ustawy o pomocy społecznej
oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych byłby uprawniony szerszy krąg osób i rodzin, niż obecnie.
Na podstawie obecnie obowiązujących kryteriów dochodowych w ustawie o zasiłkach, w okresie I półrocza 2001 r. uprawnionych
było do zasiłków 138,9 tys. osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (ponad 13% ubezpieczonych w tej kategorii).
Łączna kwota wypłaconych w tym okresie zasiłków to 67,7 mln zł.
W związku z tym, iż brak jest danych dotyczących dzietności w rodzinach, które utrzymują się z pozarolniczej działalności
gospodarczej, trudno jest ocenić wzrost liczby wypłaconych zasiłków po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Szacunkowo
można przyjąć, iż dodatkowo wydatki z budżetu wyniosłyby około 108 mln w skali roku.
W stosunku do ustawy o pomocy społecznej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowałoby dodatkowe skutki finansowe dla
budżetu państwa. Jednakże brak jest danych statystycznych, które pozwoliłyby w sposób przybliżony określić ich rozmiar.
1. Przystępując do oceny zgodności art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 3 ustawy o zasiłkach rodzinnych,
pielęgnacyjnych i wychowawczych z zasadą równości (art. 32 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji)
Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności rozważył, czy postanowienia kwestionowanych przepisów prowadzą lub mogą prowadzić
do zróżnicowania podmiotów posiadających istotne (relewantne) cechy wspólne. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzeczniczą
Trybunału Konstytucyjnego, utrzymaną także pod rządami nowej Konstytucji RP, z konstytucyjnej zasady równości wynika dla ustawodawcy
obowiązek równego traktowania obywateli. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że nie ma bezwzględnej równości
obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii).
Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a
więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, a także w odniesieniu do innej formy pomocy społecznej jaką stanowią dodatki mieszkaniowe wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU Nr 1/2000).
Ustawa o pomocy społecznej przyznaje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej osobom i rodzinom, których dochód
na osobę w rodzinie nie przekracza określonych w ustawie kwot (art. 4 ust. 1). Przy czym za dochód rodziny – zgodnie z przepisem
art. 2a ust. 1 pkt 2 – uważa się sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub
w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną
o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: emerytalnego, rentowych i chorobowego,
określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów świadczonych przez osoby w rodzinie
na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku
rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego.
Takie rozumienie dochodu nie ma jednak zastosowania, zgodnie z powoływanym przepisem ustawy o pomocy społecznej, do osób prowadzących
działalność gospodarczą (art. 2a ust. 1 pkt 2 po pierwszym średniku). W odniesieniu do osób prowadzących taką działalność
oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu, nie niższą jednak od kwoty najniższej
podstawy wymiaru składek obowiązujących w ubezpieczeniu emerytalnym i rentowym. Odesłanie w tym wypadku do przepisów ustawy
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) powoduje, że osoby ubiegające
się o świadczenia z pomocy społecznej, które prowadzą działalność gospodarczą, oraz osoby z nimi współpracujące nie będą mogły
zadeklarować kwoty dochodu niższej niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, nawet jeżeli ich
dochód był faktycznie oczywiście niższy (art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Tym samym w klasie podmiotów uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wyodrębnia się węższą kategorię podmiotów,
w przypadku których przyznanie takich świadczeń uzależnione jest nie tyle od rzeczywistej wysokości (nigdy mniej niż 60% przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale) co od źródła dochodu (prowadzenie działalności gospodarczej).
Ustawa stanowi ponadto, że w odniesieniu do każdej klasy podmiotów uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, dochodu
nie stanowią składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz ubezpieczenie zdrowotne płacone przez ośrodki pomocy społecznej.
Niezależnie od różnic redakcyjnych kwestia ta została uregulowana w taki sam sposób w ustawie o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych
i wychowawczych. Ustawa ta wymienia w art. 3 ust. 2, które z dochodów uprawnionego i członków jego rodziny pozostających we
wspólnym gospodarstwie domowym, uzyskane w roku kalendarzowym, poprzedzającym rok zasiłkowy, uwzględnia się przy ustalaniu
prawa do zasiłku rodzinnego. Są one zróżnicowane pod względem tytułu i źródła ich uzyskania, a ponadto katalog dochodów nie
uwzględnia tych, które zostały utracone przed dniem ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Natomiast dochody osób prowadzących
działalność gospodarczą i współpracujących z nimi, podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, przyjmuje się w
wysokości nie niższej niż zadeklarowana przez te osoby kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne.
W przypadku gdy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej lub współpracy nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego,
za dochód przyjmuje się kwoty nie niższe od najniższej podstawy wymiaru składek, jakie obowiązują w stosunku do osób ubezpieczonych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdzał już, że w sytuacjach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie ustawodawca zawsze staje
przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami (wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU 1/2000, s. 63-64). Z jednej strony ma bowiem do czynienia z interesem publicznym wyrażającym się w dążeniu do zabezpieczenia
przed nadużyciami przy korzystaniu z różnych środków pomocy społecznej przez osoby, których poziom dochodów nie zawsze może
być obiektywnie ustalony, z drugiej strony powinien uwzględniać interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się
w rzeczywistej potrzebie. Wybór odpowiednich środków prawnych należy tu oczywiście do ustawodawcy. Jednak tam, gdzie jest
to możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w
obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń.
Rozwiązania przyjęte w kwestionowanych przepisach nie obejmują wielu różnorodnych sytuacji życiowych istotnych ze względu
na kryteria przyznawania określonych świadczeń. W konsekwencji osoby prowadzące działalność gospodarczą, których sytuacja
materialna ulega np. nagłemu istotnemu pogorszeniu w związku z poniesionymi stratami, nie będą mogły uzyskać wsparcia w postaci
świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej czy zasiłku rodzinnego, pielęgnacyjnego i wychowawczego albo odpowiedniej ich wysokości,
gdyż uniemożliwi im to przyjęty sposób ustalania ich dochodu. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie takiego sposobu ustalania
dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą prowadzi do zróżnicowania klasy podmiotów, którym ze względu na posiadanie
istotnych cech wspólnych (poziom dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego), powinna przysługiwać określona forma pomocy
społecznej. Jest to niewątpliwie odstępstwo od zasady równego traktowania.
Ze skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich wynika ponadto, że osoby prowadzące działalność gospodarczą uznają taki
sposób ustalania ich dochodu przy ubieganiu się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej oraz zasiłek rodzinny za pozostający
w sprzeczności z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej.
2. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny kolejny raz zwrócił uwagę, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi
jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać
dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP (wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97, OTK ZU Nr 3/1998). Konieczna jest jeszcze ocena kryterium na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo
od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach.
Argumenty te muszą:
– po pierwsze, mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone
zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141);
– po drugie, mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy,
musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów
podobnych;
– po trzecie, pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne
traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (dawniej art.
1 przepisów konstytucyjnych obecnie art. 2 Konstytucji). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie
większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy
urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie
znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym właśnie sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości
społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280-281).
Dokonując oceny wprowadzonego przez kwestionowane przepisy sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą
jako kryterium wewnętrznego zróżnicowania w obrębie kategorii osób, którym ze względu na wysokość dochodów przysługują świadczenia
pieniężne z pomocy społecznej lub zasiłek rodzinny, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Odwołanie się w kwestionowanych przepisach do sposobu ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą zastosowanego
w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje uzasadnienia, jeżeli mamy na uwadze cele świadczeń pieniężnych z
pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych wyrażające się w dążeniu, choć z różnych powodów, do wsparcia osób, obarczonych
nadmiernymi kosztami utrzymania rodziny. Istota i funkcje świadczeń z pomocy społecznej i zasiłków rodzinnych nie pokrywają
się bowiem z istotą i funkcjami systemu ubezpieczeń społecznych. W tym drugim wypadku ustawowe wykluczenie możliwości zadeklarowania
jako podstawy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe niższej kwoty, niż 60% przeciętnego wynagrodzenia, ma na celu
zapewnienie odpowiedniej wysokości świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych, te bowiem mają bezpośredni związek z wysokością
płaconych składek. Przy świadczeniach z pomocy społecznej i zasiłkach rodzinnych chodzi natomiast o to, żeby osoby o rzeczywiście
niskich dochodach mogły otrzymać odpowiednie wsparcie. Prawo do wsparcia uzależnione jest wyłącznie od rzeczywistej sytuacji
materialnej rodziny. Nie chodzi więc o zagwarantowanie minimalnego poziomu kwot gromadzonych na potrzeby przyszłych świadczeń,
ale o przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. W tej sytuacji odstępstwo od nakazu równego traktowania
osób, którym przysługuje prawo do świadczeń pomocy społecznej i zasiłków rodzinnych spowodowane automatycznym przeniesieniem
rozwiązań prawnych stosowanych w systemie ubezpieczeń społecznych do przepisów prawa regulujących przyznawanie tego rodzaju
wsparcia nie ma charakteru relewantnego, nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów
ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, ani też nie służy realizacji
tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji
omawianych form wsparcia. Brak jest mechanizmu korygującego, bowiem art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art.
3 ust. 3 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych wyklucza możliwość przyjęcia, że dochód osób prowadzących
działalność gospodarczą może być w konkretnych sytuacjach niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim
kwartale. Kwestionowana regulacja sprawia, że poza systemem świadczeń z pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych mogą pozostać
osoby, którym wsparcie takie przysługiwałoby, gdyby tylko nie prowadziły działalności gospodarczej. Jeszcze raz należy podkreślić,
że obowiązujący sposób ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą nie pozostaje w bezpośrednim związku z
celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych,
określających prawo do świadczeń pieniężnych oraz zasiłku rodzinnego, nie służy więc realizacji tego celu i treści.
Przyjęta w kwestionowanych przepisach konstrukcja ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą nie ma też charakteru
proporcjonalnego. Z powołanego przez wnioskodawcę stanowiska Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wynika, że okolicznością
uzasadniającą przyjęcie wobec osób prowadzących działalność gospodarczą takiego sposobu ustalania dochodu jest brak możliwości
zweryfikowania rzeczywistych dochodów. Ten sposób myślenia organów administracji rządowej był już przedmiotem oceny Trybunału
Konstytucyjnego m.in. w sprawie K. 17/99. Trybunał Konstytucyjny zwrócił wówczas uwagę, że nawet uznając, iż u podstaw kwestionowanych
rozwiązań mogą leżeć – wyrażające interes publiczny – takie względy, jak: 1) ograniczenie kosztów administracyjnych związanych
ze szczegółowym badaniem sprawy i kontrolą deklarowanych dochodów; 2) racjonalne i sprawiedliwe wydatkowanie środków publicznych,
pamiętać należy, że przyjęte rozwiązania prowadzą w wielu wypadkach do całkowitego zignorowania albo znacznego ograniczenia
realizacji słusznych interesów osób rzeczywiście potrzebujących pomocy państwa. Odnosi się to także w całości do rozpatrywanej
obecnie sprawy. W kwestionowanych przepisach waga “interesu” organów, dokonujących ustalenia na potrzeby przyznania świadczeń
pieniężnych oraz zasiłków rodzinnych dochodów osób prowadzących działalność gospodarczą, uznana została – bez wystarczającego
uzasadnienia – za przeważającą w stosunku do wagi interesu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, co w skrajnych
przypadkach może nawet prowadzić do pozbawienia osób biednych prawa do należnego im wsparcia tylko z tego powodu, że źródłem
ich dochodów jest prowadzenie działalności gospodarczej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oparte na tak pojmowanej proporcjonalności odejście od zasady równego traktowania dochodów
osób, którym przysługują świadczenia pieniężne z pomocy społecznej oraz zasiłki rodzinne, prowadzi do dyskryminacji osób prowadzących
działalność gospodarczą. W tym wypadku nie można byłoby bowiem wspomnianych interesów publicznych stawiać na równi, ani tym
bardziej wyżej od interesu obywateli, którym ze względu na ich sytuację materialną przysługuje pomoc zagwarantowana w przepisach
prawnych.
Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zaproponowane w kwestionowanych przepisach nie pozostaje też w żadnym związku
z innymi zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie tych podmiotów. Oznacza to, że nierówne
traktowanie tych podmiotów nie znajduje usprawiedliwienia. W tym miejscu dochodzi do wskazywanego wielokrotnie przez Trybunał
Konstytucyjny nakładania się na siebie zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza sprawiedliwości
rozdzielczej, która polega na odpowiednio równym traktowaniu podmiotów wykazujących takie same cechy uznane za istotne w przypadku
rozdzielania jakiegoś dobra (zob. Z. Ziembiński, Sprawiedliwość społeczna jako pojęcie prawne, Warszawa 1996, s. 13). Postanowienia kwestionowanych przepisów powodują, że w systemie prawnym dochodzi do wyodrębnienia
“lepszych” – w tym znaczeniu, że umożliwiających otrzymanie odpowiedniego wsparcia – i “gorszych” – w tym sensie, że uniemożliwiających
przyznanie takiej pomocy – źródeł biedy i niedostatku. Uczynienie ze źródła przychodów – w tym wypadku pozarolniczej działalności
gospodarczej – głównego motywu zróżnicowania podmiotów uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz zasiłków
rodzinnych uznać więc należy za prowadzące do naruszenia także art. 2 Konstytucji RP.
3. Niezgodny z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP sposób ustalania dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą przy przyznawaniu
tym osobom świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych jest także niezgodny z jej art. 71 ust. 1. Zgodnie
z brzmieniem tego przepisu “państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące
się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony
władz publicznych”. Uprawnienia do pomocy świadczonej przez władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji
materialnej i społecznej, określone są w różnych ustawach. “Szczególna pomoc ze strony władz publicznych”, o której mowa w
Konstytucji RP, nie ogranicza się więc wyłącznie do zasiłków rodzinnych i dotyczy także innych form pomocy, w tym świadczeń
pieniężnych z pomocy społecznej. W tym sensie wszelka pomoc dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej
musi mieć szczególny charakter. Tymczasem przyznawanie takiej pomocy w oparciu o kryterium wprowadzone przez zakwestionowane
przepisy może powodować, że nie tylko szczególna, ale nawet jakakolwiek pomoc nie trafi do rodzin znajdujących się w trudnej
sytuacji materialnej i społecznej, jeżeli źródłem dochodów tych rodzin będzie działalność gospodarcza. W tym bowiem wypadku
kwestionowane przepisy wykluczają możliwość przyjęcia, że dochód rodziny może być w konkretnych wypadkach niższy, niż 60%
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
4. Z powołanego pisma Prezesa Rady Ministrów nie da się wyprowadzić wniosku, czy orzeczenie Trybunału może wiązać się z nakładami
finansowymi nie przewidzianymi w ustawach. Jeśli chodzi bowiem o ustawę o pomocy społecznej w piśmie tym stwierdza się brak
danych statystycznych, które pozwoliłyby w sposób przybliżony określić ich rozmiar. Natomiast gdy chodzi o ustawę o zasiłkach
rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, to wymieniona kwota obejmuje wszystkie w tym zakresie wydatki, a nie tę część,
która wiąże się z zakwestionowanym zakresem art. 3 ust. 3 tej ustawy.
Tym niemniej jednak, Trybunał Konstytucyjny, kierując się potrzebą uwzględnienia ewentualnych wydatków w toku prac nad budżetem
państwa na rok 2002 uznał za celowe określić termin utraty mocy obowiązującej przepisów wymienionych w wyroku na 31 grudnia
2001 r.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.