1. K.F.iV.F. (dalej: skarżący) wnieśli o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A.
(dalej: PSE), wskazując, że na ich nieruchomościach znajdują się urządzenia przesyłowe należące do przedsiębiorcy. Postanowieniem
z 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt […], Sąd Rejonowy w N. oddalił wniosek, stwierdzając, że PSE posiada w tym zakresie odpowiednie
tytuły prawne w postaci: w wypadku pierwszej nieruchomości – służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu
nabytej w drodze zasiedzenia, a wypadku drugiej nieruchomości – decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa o wywłaszczaniu
nieruchomości, u.z.t.w.n.). Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone apelacją, którą Sąd Okręgowy w O. oddalił postanowieniem
z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt […].
W skardze konstytucyjnej z 25 kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności:
1) art. 292 w związku z art. 172 i art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025,
ze zm.; dalej: kodeks, k.c.) w zakresie, w jakim stanowią one podstawę prawną nabycia w drodze zasiedzenia przed 3 sierpnia
2008 r. służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A.
w K., z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji
oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20
marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: protokół),
2) art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość nabycia służebności przesyłu na zasadzie art. 3051 i art. 3052 § 2 k.c., z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 2
i art. 7 Konstytucji.
Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty dotyczące przepisów kodeksu, skarżący stwierdzili, że zapadłe w ich sprawie orzeczenia
oparte zostały na prawotwórczej wykładni Sądu Najwyższego, naruszającej przepisy Konstytucji oraz protokołu.
Przede wszystkim zauważyli, że wykładnia, która doprowadziła do wykreowania służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności
przesyłu, jest niezgodna z językowym sensem przepisów kodeksu. Stanowisko Sądu Najwyższego prowadzi bowiem do ustanowienia
wyjątku od zasady wyrażonej w art. 285 § 2 k.c., jaką jest istnienie nieruchomości władnącej, której zwiększenie użyteczności
ma mieć na celu służebność gruntowa. Co więcej, by posiadać prawo w sposób prowadzący do jego zasiedzenia, należy mieć także
zamiar jego posiadania, a biorąc pod uwagę brak świadomości możliwości nabycia omawianej służebności, zanim została ona skonstruowana
w orzecznictwie, wykluczone było spełnienie tego warunku. Przedstawiona wykładnia narusza także zasadę zamkniętego katalogu
ograniczonych praw rzeczowych, a zarazem jednostronnie preferuje stanowisko przedsiębiorstw przesyłowych, pozbawiając praktycznego
znaczenia uregulowanie służebności przesyłu w kodeksie.
Niezależnie od kwestii prawidłowości normy umożliwiającej zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności
przesyłu, za niedopuszczalne – zdaniem skarżących – należy uznać jej stosowanie do stanów rzeczy istniejących przed wydaniem
uchwały Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 79/02 (OSNC nr 11/2003, poz. 142). Narusza ono bowiem zasadę
niedziałania prawa wstecz. Podkreślenia wymaga przy tym, że właściciele nieruchomości nie mieli świadomości, że biegnie przeciwko
nim termin zasiedzenia takiej służebności.
Skarżący omówili ponadto treść regulacji konstytucyjnych i konwencyjnych dotyczących ochrony własności, stwierdzając, że art.
292 w związku z art. 172 i art. 285 k.c. w interpretacji przedstawionej przez Sąd Najwyższy narusza art. 21 ust. 1, art. 64
ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 protokołu. W szczególności
w rozważanym wypadku ograniczenie prawa własności w postaci służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu zostało
wykreowane w orzecznictwie sądowym; poza tym nie spełniono wymagań wskazywanych przez zasadę proporcjonalności.
Zakwestionowanej wykładni przepisów kodeksu skarżący zarzucili także niezgodność z art. 2 Konstytucji, z którego wynika zasada
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ich zdaniem, nie jest bowiem dopuszczalne, by ograniczenia prawa własności
konstruowane były w drodze niejasnych i skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, w konsekwencji czego właścicielom nieruchomości
uniemożliwione zostało skorzystanie we właściwym czasie z przysługującej im ochrony prawnej.
Uzasadniając z kolei podniesione w skardze zarzuty dotyczące przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, skarżący stwierdzili,
że w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zapoczątkowanym uchwałą z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III CZP 87/13 (OSNC nr 7-8/2014,
poz. 68), ukształtowała się interpretacja art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. zrównująca skutki prawne wydanych na jego podstawie
decyzji ze skutkami decyzji przewidzianych w późniejszym ustawodawstwie administracyjnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości.
W jej wyniku przyjęto, że decyzje, dla których podstawę stanowiła ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, prowadziły do powstania
po stronie przedsiębiorcy „służebności publicznej” o treści określonej w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Taka metodyka wykładni
narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa, z czego wynika, że mają interpretować przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w taki sposób, w jaki interpretowano
je w chwili wydania odpowiednich rozstrzygnięć, a nie ustalać treść obowiązujących wówczas norm w oparciu o rozwiązania wprowadzone
dopiero następczo do systemu prawnego. Co więcej, przedstawioną wykładnię należy uznać za prawotwórczą, co prowadzi do jej
niezgodności również z art. 10 Konstytucji.
Skarżący omówili także treść regulacji konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, konstatując, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.
w interpretacji przedstawionej przez Sąd Najwyższy narusza art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz
art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W szczególności w analizowanym wypadku ograniczenie prawa własności
nie zostało wprowadzone ustawą, lecz wynika z orzecznictwa sądowego; poza tym nie spełniono wymagań wskazywanych przez zasadę
proporcjonalności.
Zakwestionowanej regulacji skarżący zarzucili również niezgodność z art. 2 Konstytucji, wskazując, że w świetle zasady zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa uregulowanie ograniczenia prawa własności przewidziane w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.
powinno zostać sformułowane w sposób jasny, a w konsekwencji nie wymagać skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wskazali
również, że utożsamienie w drodze wykładni konsekwencji decyzji, o których mowa w ustawie o wywłaszczaniu nieruchomości i
w ustawie o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit, której przełamanie mogłoby wynikać tylko z jednoznacznego przepisu ustawy.
2. Postanowieniem z 12 września 2019 r., sygn. Ts 65/19, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej
w odniesieniu do badania zgodności art. 292 w związku z art. 172 i art. 285 § 1 i 2 k.c. w zakresie, w jakim stanowią one
podstawę prawną nabycia w drodze zasiedzenia przed 3 sierpnia 2008 r. służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności
przesyłu na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w K., z art. 1 protokołu, nadając skardze dalszy bieg w pozostałej
części.
3. W piśmie z 29 maja 2020 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o stwierdzenie, że art. 35
ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość nabycia służebności przesyłu na podstawie art. 3051 i art. 3052 § 2 k.c., jest zgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek
wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym przepisów kodeksu, Marszałek Sejmu stwierdził, że skarżący
nie kwestionują w istocie treści normy prawnej dopuszczającej nabycie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności
przesyłu, gdyż nie twierdzą, że funkcjonowanie w polskim porządku prawnym takiego ograniczonego prawa rzeczowego naruszałoby
powołane przez nich wzorce konstytucyjne. W rzeczywistości zarzut niezgodności z Konstytucją odnoszą do prawidłowości wyinterpretowania
rozważanej normy z zaskarżonych przepisów prawnych oraz skutków wstecznych przyjętej wykładni. Oba zagadnienia pozostają jednak
poza kognicją Trybunału.
W wypadku przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości Marszałek Sejmu stwierdził, że część zarzutów skarżących nie została
skierowana w stosunku do normy, zgodnie z którą decyzja wydana w trybie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. stanowi trwały tytuł
prawny do korzystania z urządzeń przesyłowych posadowionych na cudzym gruncie, co wyklucza ustanowienie służebności przesyłu,
lecz wobec interpretacji zakwestionowanej regulacji przewidującej taki właśnie skutek. Po pierwsze, skarżący twierdzą bowiem,
że brak było podstaw do przyjęcia wykładni, zgodnie z którą konsekwencją rozważanej decyzji jest powstanie trwałego obciążenia
prawa własności nieruchomości. Po drugie, wskazują, że sądy nie miały prawa przypisać zaskarżonym unormowaniom innych skutków
niż te, które judykatura i doktryna przypisywały im w chwili wydania decyzji administracyjnej. Po trzecie, zarzucają prawotwórczy
i retroaktywny charakter wykładni zastosowanej w sprawie oraz w poprzedzającej ją linii orzeczniczej. W rzeczywistości zatem
zarzut niezgodności z Konstytucją odnoszą do prawidłowości przyjętej interpretacji oraz jej skutków wstecznych. Oba zagadnienia
pozostają jednak poza kognicją Trybunału. Z tego względu postępowanie w zakresie, w jakim wzorce kontroli przepisów ustawy
o wywłaszczaniu nieruchomości stanowią art. 2 i art. 7 Konstytucji, podlega umorzeniu.
Poza tym, jak zauważył Marszałek Sejmu, zarzut naruszenia zasady równej ochrony prawa własności i zasady równości (art. 64
ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji) nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ustalenie jego istoty, co uniemożliwia
jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżący nie wskazali bowiem kategorii podmiotów podobnych posiadających wspólną cechę relewantną,
których sytuacja prawna miałaby zostać zróżnicowana przez zaskarżone przepisy oraz nie uprawdopodobnili braku okoliczności
usprawiedliwiających owo zróżnicowanie.
Ostatecznie uczestnik postępowania uznał, że wzorcem kontroli w tym wypadku może być jedynie art. 64 ust. 3 w związku z art.
21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając stanowisko o zgodności art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. z wymienionymi przepisami
konstytucyjnymi, zwrócił uwagę na kilka okoliczności.
Po pierwsze, zakwestionowana regulacja spełnia przesłankę formalną dopuszczalności ograniczenia prawa własności, jaką jest
jego wprowadzenie w drodze ustawy, gdyż określa wszystkie podstawowe elementy tego ograniczenia.
Po drugie, zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów,
pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także podziemnych lub nadziemnych urządzeń
technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów jest konieczne zarówno ze względu na porządek publiczny, jak i ochronę
praw i wolności osób innych niż właściciele obciążonych nieruchomości; służy również realizacji przesłanki zdrowia publicznego.
Po trzecie, uwarunkowania technologiczne powodują, że urządzenia umożliwiające dostęp do usług z zakresu energetyki, telekomunikacji,
zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji mają w wielu wypadkach charakter liniowy. Zapewnienie dostępu do nich wymaga infrastruktury
sieciowej, a stworzenie sieci nie jest możliwe bez korzystania z nieruchomości należących do innych osób niż odbiorcy końcowi.
Po czwarte, obecnie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie
art. 35 u.z.t.w.n. stanowi jeden ze sposobów wywłaszczenia. Ocena norm wynikających z zaskarżonego przepisu powinna być przy
tym dokonywana nie w kontekście historycznym, ale z zachowaniem zasady wykładni prokonstytucyjnej. Skutki decyzji wydanych
na ich podstawie oceniane są zatem z uwzględnieniem zasady utrzymania ingerencji w prawo własności na minimalnym poziomie
koniecznym dla realizacji celów uzasadniających ową ingerencję. Należy zarazem podkreślić odpłatny charakter ograniczenia
prawa własności w tym wypadku. Chociaż obecnie art. 35 u.z.t.w.n. nie obowiązuje, nie ma przeszkód, by roszczenie o ustalenie
i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o tę regulację, zgłoszone po wejściu w życie ustawy o gospodarce
nieruchomościami, rozpatrywać na podstawie jej art. 129 ust. 5 pkt 3. Właściciel ma zatem prawo żądać odszkodowania za straty
związane z posadowieniem na jego nieruchomości sieci przesyłowej i jej poszczególnych urządzeń, włącznie z obniżeniem wartości
tej nieruchomości. Okoliczności te pozwalają uznać, że ingerencja w prawo własności nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Po piąte, ograniczenie prawa własności na podstawie zaskarżonej regulacji nie prowadzi do naruszenia jego istoty, do której
należą trzy elementy: prawo posiadania rzeczy, prawo korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawo rozporządzania
rzeczą. Administracyjnoprawne ustanowienie ograniczenia prawa własności polegające na konieczności znoszenia przez właściciela
posadowionych na jego gruncie urządzeń przesyłowych nie wyklucza całkowicie możliwości posiadania przedmiotu prawa własności,
czerpania z niego korzyści oraz rozporządzania nim. Pogorszenie ekonomicznej sytuacji właściciela rekompensowane jest roszczeniami
odszkodowawczymi. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n., jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów
i urządzeń powodowało, iż nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania, podlegała wywłaszczeniu za odszkodowaniem
na zasadach ogólnych.
4. W piśmie z 28 maja 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie
art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym przepisów kodeksu, Prokurator Generalny zauważył, że w
wypadku kontroli sprawowanej w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jej przedmiotem są akty normatywne, które stanowiły
podstawę orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o prawach i wolnościach skarżącego. Trybunał Konstytucyjny
nie jest natomiast uprawniony do kontrolowania wykładni przepisów prawa, praktyki ich stosowania czy – tym bardziej – prawidłowości
jednostkowych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W jego orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że w ramach kognicji
Trybunału mieści się dokonywanie kontroli zgodności z Konstytucją treści normatywnej przepisu uzyskanej w wyniku jednolitej,
powszechnej i stałej wykładni sądowej. Jak przy tym stwierdzono w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 17 października
2018 r., sygn. P 7/17 (OTK ZU A/2018, poz. 59), jest to warunek konieczny, ale niewystarczający, ponieważ owo jednolite orzecznictwo
musi być akceptowane w literaturze przedmiotu. Tego ostatniego warunku nie spełniała badana wówczas regulacja kodeksu, która
odpowiada przedmiotowi kontroli w wypadku niniejszej skargi konstytucyjnej. Należy zatem uznać, że o ile w judykaturze Sądu
Najwyższego dominuje stanowisko dopuszczające możliwość zasiedzenia w okresie przed 3 sierpnia 2008 r. służebności gruntowej
odpowiadającej treścią służebności przesyłu, o tyle poglądy wyrażane w literaturze nie są w tym zakresie jednolite. Jednocześnie
warunek doktrynalnej akceptacji jednolitej linii orzeczniczej należy postrzegać przede wszystkim w perspektywie zakresu kompetencji
Trybunału, który nie jest powołany do rozstrzygania ani rozbieżności interpretacyjnych, ani sporów doktrynalnych.
Prokurator Generalny podkreślił również, że zarówno w postanowieniu z 17 października 2018 r., sygn. P 7/17, jak i w postanowieniu
sygnalizacyjnym z 17 października 2018 r., sygn. S 5/18 (OTK ZU A/2018, poz. 60), Trybunał Konstytucyjny uznał, iż nieunormowanie
wprost w ustawie stanów faktycznych dotyczących korzystania z urządzeń przesyłowych usytuowanych na cudzym gruncie, przed
wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego służebności przesyłu, stanowi zaniechanie prawodawcze, które – niezależnie od
oceny takiej decyzji ustawodawcy – pozostaje poza jego kognicją.
Uzasadniając natomiast wniosek o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości,
Prokurator Generalny podniósł przede wszystkim, że ustawa ta została uchylona i zastąpiona 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.),
a ta z kolei 1 stycznia 1998 r. przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego,
uchylenie aktu normatywnego nie musi oznaczać utraty mocy obowiązującej, jeżeli taki akt nadal ma zastosowanie do sytuacji
z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Należy jednak zauważyć, że art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. nie wyznacza aktualnie
swoim adresatom żadnych obowiązków, natomiast art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazuje obecnie tylko skutki, jakie wynikały z decyzji
wydanych na podstawie pierwszego wymienionego przepisu. Zakwestionowane regulacje służą zatem jedynie kwalifikowaniu określonych
zdarzeń z przeszłości oraz ustaleniu konsekwencji, jakie one już wcześniej spowodowały, a to znaczy, że nie posiadają one
mocy obowiązującej.
Uczestnik postępowania podkreślił zarazem, że skarżący swoich zarzutów nie skierowali wobec art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.,
lecz w stosunku do ich wykładni przyjętej w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast uprawniony
do kontrolowania sposobu interpretacji przepisów prawnych, praktyki ich stosowania czy prawidłowości rozstrzygnięć jednostkowych
podjętych w sprawach indywidualnych.
Ostatecznie Prokurator Generalny stwierdził, że źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżących nie są nieobowiązujące
regulacje ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, ale podjęte na ich podstawie decyzje. To ich wydanie – zgodnie z orzecznictwem
– spowodowało ograniczenie prawa własności przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela posadowionych
na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych. Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest zatem bezpośrednio treść normatywna
art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.
5. W pismach z 20 grudnia 2019 r. oraz z 4 lutego 2020 r. stanowisko w sprawie, w części dotyczącej przepisów kodeksu, zajął
Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie, że art. 292 k.c. stosowany w związku z art. 285 § 1 i 2 k.c. w zakresie,
w jakim umożliwia przed wejściem w życie art. 3051-3054 k.c., tj. przed 3 sierpnia 2008 r., nabycie w drodze zasiedzenia przez przedsiębiorcę przesyłowego lub Skarb Państwa służebności
gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja administracyjna ograniczająca
prawa właściciela do gruntu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji przez to, że pozbawia prawo własności
konstytucyjnej ochrony oraz jest niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny
ogranicza prawo własności w drodze przyjęcia analogii na niekorzyść właściciela.
Rzecznik uznał, że rozumienie art. 285 i art. 292 k.c. w zakresie dotyczącym możliwości zasiedzenia służebności gruntowej
odpowiadającej treścią służebności przesyłu przed 3 sierpnia 2008 r., ukształtowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ma charakter
stały, jednoznaczny i powszechny, a w konsekwencji może stanowić przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Uzasadniając niezgodność zakwestionowanego unormowania z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Rzecznik wskazał, że zasiedzenie służebności
stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji istotne jest, czy właściciel ma możliwość uchronienia
się przed negatywnymi dla niego skutkami prawnorzeczowymi. Z tego względu konieczne jest zapewnienie jednolitej kwalifikacji
prawnej zdarzenia ciągłego prowadzącego do zasiedzenia, czyli posiadania służebności. Wymóg ten nie jest spełniony, gdy norma
dopuszczająca zasiedzenie zostaje wprowadzona do obrotu w wyniku twórczej wykładni sądowej, a tym bardziej, gdy taka norma
dotyczy przeszłych stanów faktycznych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Zakwestionowane unormowanie narusza, zdaniem Rzecznika, również art. 64 ust. 3 Konstytucji, powodując nieproporcjonalne ograniczenie
prawa własności. Nie zostało ono ustanowione w ustawie, a jedynie odtworzone z niej w drodze analogii. Co więcej, ingerencja
w konstytucyjnie chronione prawo nie jest już aktualnie konieczna, gdyż istnieją inne instrumenty prawne należycie zabezpieczające
interesy przedsiębiorców przesyłowych, np. przymusowe ustanowienie służebności. Nie ma też powodu, by uprzywilejowywać ekonomicznie
silniejszych uczestników obrotu cywilnoprawnego. Dalsze utrzymywanie rozważanej konstrukcji prawnej nie jest konieczne dla
realizacji żadnej z wartości wyszczególnionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Rzecznik podkreślił, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność wydania wyroku merytorycznie rozstrzygającego kwestię zgodności
z Konstytucją instytucji służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu pomimo umorzenia przez Trybunał
Konstytucyjny postępowania w sprawie o sygn. P 7/17, w którym przedmiotem analizy były analogiczne problemy konstytucyjne.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach
określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach
albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie
z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393;
dalej: u.o.t.p.TK).
Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełniała wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie,
co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
2. Podniesione w pierwszej części skargi konstytucyjnej zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec unormowania
odtworzonego z następujących przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze
zm.; dalej: kodeks, k.c.):
1) art. 292: „Służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego
i widocznego urządzenia. Przepisy o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie stosuje się odpowiednio”,
2) art. 172 § 1: „Posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie
od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie)”; § 2: „Po upływie lat
trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze”,
3) art. 285 § 1: „Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego
treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej,
bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych
działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem
nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)”; § 2: „Służebność
gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części”.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skarżący nie podnoszą zarzutów niezgodności z Konstytucją bezpośrednio wobec treści
przepisów kodeksu, lecz w stosunku do unormowania wyinterpretowanego z tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie
z którym możliwe było – jeszcze przed uregulowaniem w kodeksie instytucji służebności przesyłu (art. 3051–art. 3054 k.c.), tj. przed 3 sierpnia 2008 r. – zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu.
Umarzając postępowanie w zakresie badania zgodności regulacji kodeksu z Konstytucją, Trybunał wziął pod uwagę wady formalne
wniesionej skargi, uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Mimo że skarżący wskazali liczne wzorce kontroli, dopiero
na podstawie uzasadnienia skargi konstytucyjnej – obejmującego przede wszystkim polemikę z wykładnią Sądu Najwyższego z punktu
widzenia regulacji i dyrektyw interpretacyjnych prawa cywilnego oraz ogólnikowe twierdzenia o naruszeniu określonych przepisów
Konstytucji – można próbować ustalić konkretne postanowienia konstytucyjne, z którymi miałoby być niezgodne zakwestionowanie
unormowanie. Przedstawione zarzuty nie zostały jednak uzasadnione albo uzasadniono je pobieżnie i chaotycznie. Co więcej,
zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji nie zostały powiązane odpowiednio
z właściwymi postanowieniami konstytucyjnymi chroniącymi prawa i wolności jednostki.
3. Podniesione z kolei w drugiej części skargi zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec art. 35 ust.
1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze
zm.; dalej: ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, u.z.t.w.n.). Zakwestionowane przepisy w wersji aktualnej na dzień wydania
na ich podstawie decyzji administracyjnej w sprawie stanowiły: „Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa
państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na
nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów,
pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia
techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.” (art. 35 ust. 1); „Osobom upoważnionym przez właściwy organ,
instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności
związanych z ich konserwacją” (art. 35 ust. 2).
Przywołane uregulowania zostały zaskarżone w zakresie, w jakim wyłączają możliwość nabycia służebności przesyłu na podstawie
art. 3051 i art. 3052 § 2 k.c. Zgodnie z art. 3051 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia,
o których mowa w art. 49 § 1 k.c., prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości
obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu), przy czym art. 3052 § 2 k.c. wskazuje, że jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna
do korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia
w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Trybunał Konstytucyjny zauważył przy tym, że zarzuty niezgodności z Konstytucją
nie zostały podniesione bezpośrednio wobec treści przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, lecz w stosunku do unormowania
wyinterpretowanego z nich w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i
2 u.z.t.w.n. nie tylko umożliwiała założenie i przeprowadzenie określonych przewodów i urządzeń na nieruchomości, lecz prowadziła
do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości.
Należało zastrzec, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej w tej części byli jedynie skarżący, jako
że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. dotyczyła wyłącznie nieruchomości będącej aktualnie ich własnością.
Umarzając postępowanie w zakresie badania zgodności regulacji ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości z Konstytucją, Trybunał
Konstytucyjny ponadto wziął pod uwagę inne mankamenty wniesionej skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające jej merytoryczne
rozpoznanie.
Po pierwsze, należało przede wszystkim zauważyć, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. wraz z całą ustawą o wywłaszczaniu nieruchomości
został uchylony 1 sierpnia 1985 r. przez art. 89 pkt 3 (w pierwotnej numeracji – art. 100 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego jednolicie przyjmuje się przy tym, że uchylenie przepisu prawnego nie jest równoznaczne z utratą przez niego
mocy obowiązującej, jeżeli taki przepis na mocy regulacji intertemporalnych nadal normuje określone stany faktyczne, co oznacza,
że stanowi wciąż podstawę rekonstrukcji obowiązujących norm prawnych, różniących się od norm pierwotnie w nim wyrażonych ograniczonym
zakresem czasowym. Należało jednak zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że zakwestionowane regulacje już nie obowiązują,
gdyż na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie mogą być obecnie wydawane decyzje administracyjne. Przepisy te aktualnie
podlegają jedynie wtórnemu zastosowaniu przy ustalaniu konsekwencji prawnych, jakie owe decyzje wywołały w przeszłości.
Co istotne w niniejszej sprawie, utrata mocy obowiązującej przez zaskarżone uregulowania nastąpiła ponad 10 lat przed wejściem
w życie Konstytucji, co oznacza, że ani ich treść, ani ich wykładnia nie musiały spełniać określonych w Konstytucji wymagań
dotyczących ochrony praw i wolności jednostek. Trybunał zastrzegł jednak, że podniesione w skardze konstytucyjnej zarzuty
niezgodności z Konstytucją mogłyby teoretycznie zostać rozpoznane merytorycznie, gdyby skarżący powiązał swoje zastrzeżenia
dotyczące naruszenia przysługujących mu praw lub wolności z naruszeniem zasady lex retro non agit wynikającej z art. 2 Konstytucji. Przypisanie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w istocie nowej lub przynajmniej zmienionej treści
normatywnej, które nastąpiłoby już pod rządami Konstytucji, musiałoby bowiem realizować ustanowione w niej wymagania. Należało
jednak zauważyć, że o ile sam zarzut uchybienia zakazowi wstecznego działania prawa jest wzmiankowany w skardze konstytucyjnej,
o tyle został on odniesiony nie do zmiany prawa, lecz do zmiany ukształtowanej przez Sąd Najwyższy linii orzeczniczej. Poza
tym rozważany zarzut nie został w wystarczający sposób powiązany ze sferą praw i wolności jednostek, a nadto nie został dostatecznie
uzasadniony. Skarżący nie wykazał zatem, że w jego wypadku doszło do naruszenia przysługujących mu praw lub wolności określonych
w Konstytucji.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na pozostałe wady formalne skargi konstytucyjnej w zakresie dotyczącym ustawy
o wywłaszczaniu nieruchomości. W wypadku wzorców kontroli związanych z ochroną praw i wolności jednostki skarżący nie wywiązał
się z obowiązku uzasadnienia zarzutów ich naruszenia. W zakresie dotyczącym art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
ograniczył się w zasadzie do przedstawienia ich treści oraz konstatacji, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie spełnia określonych
w nich wymagań. Z kolei w zakresie dotyczącym art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie wyróżnił nawet kategorii
podmiotów podobnych, których sytuacja prawna miałaby zostać ukształtowana odmiennie przez zaskarżone przepisy. W wypadku natomiast
wzorców kontroli będących zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji skarżący nie wskazał,
jakie prawa lub wolności jednostki z nich wywodzi ani nie powiązał zarzutu ich naruszenia z właściwymi postanowieniami konstytucyjnymi
takie prawa lub wolności chroniącymi.