1.1. Sąd Rejonowy Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, VI Wydział Ubezpieczeń Społecznych (dalej: sąd, sąd pytający), postanowieniem
z 19 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VI U 1007/08) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 4 ust.
1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
(Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w zakresie, w jakim umożliwia ubezpieczonemu, który
z racji prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej podlega dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, nabycie prawa do
zasiłku chorobowego po dłuższym okresie nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego aniżeli w przypadku ubezpieczonych podlegających
obowiązkowo temu ubezpieczeniu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Pytanie prawne zostało wniesione w związku z następującym stanem faktycznym:
1.2.1. Decyzją z 21 września 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział Wojewódzki w Poznaniu (dalej: organ ZUS), na
podstawie art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust. 2 i art. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych)
odmówił Jolancie K. prawa do zasiłku chorobowego z tytułu niezdolności do pracy za okres od 15 czerwca 2007 r. do 28 czerwca
2007 r.
W uzasadnieniu organ ZUS wskazał, że decyzją z 18 września 2007 r. zmienioną decyzją z 23 października 2007 r. oraz sprostowaną
postanowieniem z 31 października 2007 r. organ ZUS ustalił, iż Jolanta K. m.in. w okresie od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca
2007 r. nie podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej,
gdyż składka na ubezpieczenie społeczne – w tym na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe – za czerwiec 2007 r. (z akt sądowych
przesłanych do Trybunału Konstytucyjnego wynika, że także za sierpień 2007 r.) została opłacona w zaniżonej wysokości. Organ
ZUS wskazał, że Jolanta K., mimo iż nie miała prawa do zasiłku chorobowego, albowiem do 15 czerwca 2007 r. (tj. do dnia, w
którym nastąpiła niezdolność do pracy) nie posiadała wymaganego 180-dniowego okresu wyczekiwania na zasiłek chorobowy (podlegała
dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu w okresach: od 15 lipca 2003 r. do 30 listopada 2006 r. – sąd pytający błędnie wskazał,
że do 30 listopada 2003 r. – od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r. oraz od 1 maja 2007 r. do 31 maja 2007 r.), umniejszyła
składkę za okres niezdolności do pracy przypadającej w czerwcu 2007 r. Organ ZUS z uwagi na okoliczność, że od 1 czerwca 2007
r. Jolanta K. nie podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, odmówił jej prawa do zasiłku chorobowego za okres niezdolności
do pracy od 15 czerwca 2007 r. do 28 czerwca 2007 r.
Jolanta K. odwołała się od powyższej decyzji do Sądu Rejonowego w Poznaniu (sygn. akt X.1.U. 1306/07). W odwołaniu wskazała,
że do 26 października 2007 r. (czyli do dnia sporządzenia odwołania) nie otrzymała od organu ZUS decyzji dotyczącej podlegania
dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, wobec czego „nie mogła zająć stanowiska w sprawie i ewentualnie zaskarżyć decyzji”. W związku z powyższym Jolanta K. stwierdziła,
że „wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o decyzję, której nie otrzymała, jest bezzasadne i wyłącza możliwość jej udziału
w postępowaniu dotyczącym przyznania jej świadczeń z ubezpieczeń społecznych”.
W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na odwołanie, pozwany organ ZUS powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu
zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za chybiony uznał zarzut Jolanty K., że nie otrzymała decyzji z 18 września 2007 r., stwierdzając,
iż dysponuje dowodem w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika, że decyzję tę 21 września 2007 r. odebrał
Tomasz K. Nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji z 21 września 2007 r., pozwany organ ZUS wniósł o oddalenie
odwołania wniesionego przez Jolantę K.
1.2.2. Decyzją z 12 października 2007 r., zmienioną decyzją z 5 listopada 2007 r., organ ZUS odmówił Jolancie K. prawa do
zasiłku chorobowego za okres niezdolności do pracy od 7 sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji
organ rentowy wskazał art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ZUS wskazał na treść decyzji z 23 października 2007 r. (zmieniającej decyzję z 18 września
2007 r.) dotyczącej podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, z której wynika, że m.in. od 1 sierpnia 2007 r. Jolanta
K. nie podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie
przysługuje jej zatem prawo do zasiłku chorobowego za okres od 7 sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2007 r.
Jolanta K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Sądu Rejonowego w Poznaniu (sygn. akt X.1.U. 1305/07). W odwołaniu podniosła,
że 24 września 2007 r. złożyła w pozwanym organie ZUS wniosek o wyrażenie zgody na opłacenie po terminie składek na dobrowolne
ubezpieczenie. Wskazała, że pozwany organ ZUS uwzględnił powyższy wniosek, wobec czego opłaciła składkę na ubezpieczenie chorobowe
za okres od 28 lutego 2007 r. do 1 maja 2007 r. Jej zdaniem, nie było zatem podstaw do uznania, że nie przysługuje jej zasiłek
chorobowy za sporny okres.
W odpowiedzi na odwołanie pozwany organ ZUS powtórzył argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i – nie znajdując
podstaw do jej zmiany – wniósł o oddalenie odwołania. Zaznaczył nadto, że nieuprawniony jest zarzut Jolanty K. jakoby organ
ZUS zaakceptował jej wniosek o wyrażenie zgody na zapłatę składek po terminie. Samo bowiem przyjęcie wniosku nie oznacza jego
pozytywnego rozpatrzenia.
1.2.3. Zarządzeniem z 19 listopada 2007 r. połączono sprawę z odwołania Jolanty K. od decyzji z 21 września 2007 r. (o sygn. akt X.1.U. 1306/07)
ze sprawą z odwołania od decyzji z 12 października 2007 r., zmienionej decyzją z 5 listopada 2007 r. (o sygn. akt X.1.U. 1305/07)
do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt X.1.U. 1305/07.
W związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 2007 r. w sprawie zniesienia Sądu Rejonowego w Poznaniu,
utworzenia Sądów Rejonowych: Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu i Poznań-Stare Miasto
w Poznaniu oraz zmiany rozporządzenia w sprawie sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich
siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 163, poz. 1161) 31 grudnia 2007 r. zniesiony został Sąd Rejonowy w Poznaniu. W jego
miejsce utworzono trzy odrębne jednostki organizacyjne, w tym Sąd Rejonowy Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu. Sprawa Jolanty
K., tocząca się przed Sądem Rejonowym w Poznaniu pod sygn. akt X.1.U 1305/07, została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym Poznań-Grunwald
i Jeżyce w Poznaniu pod nową sygn. akt VI U 696/08.
1.2.4. Decyzją z 5 grudnia 2007 r., zmienioną decyzją z 15 stycznia 2008 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Poznaniu
na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odmówił Jolancie K. prawa do zasiłku chorobowego za okres niezdolności
do pracy od 14 września 2007 r. do 17 października 2007 r. i ewentualnie nadal aż do upływu 180 dni nieprzerwanego ubezpieczenia
chorobowego.
W uzasadnieniu decyzji organ ZUS wskazał, że z decyzji z 18 września 2007 r., zmienionej decyzją z 23 października 2007 r.
(sąd pytający błędnie wskazał, że zmienionej decyzją z 27 października 2007 r.), sprostowanej postanowieniem z 31 października
2007 r. oraz zmienionej decyzją z 11 grudnia 2007 r. wynika, iż Jolanta K. podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu
z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności m.in. w okresach: od 1 lutego 2007 r. do 28 lutego 2007 r., od 1 maja 2007
r. do 31 maja 2007 r. oraz od 1 lipca 2007 r.
Ponadto organ ZUS wskazał, że ze względu na przerwę w ubezpieczeniu chorobowym przekraczającą 30 dni (trwającą od 28 lutego
2007 r. do 1 maja 2007 r.) okres dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego do 28 lutego 2007 r. nie może podlegać zaliczeniu
do jednego okresu ubezpieczenia. Organ ZUS stwierdził, że zliczenie okresów dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego możliwe
było tylko w odniesieniu do ubezpieczenia trwającego od 1 maja 2007 r. do 31 maja 2007 r. oraz od 1 lipca 2007 r. Zliczenie
tych okresów podlegania ubezpieczeniu chorobowemu wskazuje, że Jolanta K. w okresie niezdolności do pracy od 14 września 2007
r. do 17 października 2007 r. nie osiągnęła wymaganego ustawą 180-dniowego okresu nieprzerwanego ubezpieczenia.
Jolanta K. odwołała się od decyzji z 5 grudnia 2007 r., zmienionej decyzją z 15 stycznia 2008 r. Sprawa z odwołania od powyższej
decyzji została zarejestrowana pod sygn. akt VI U 953/08.
Organ ZUS w odpowiedzi na odwołanie od decyzji z 5 grudnia 2007 r., zmienionej decyzją z 15 stycznia 2008 r. powtórzył argumentację
zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia
sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Poznaniu, dotyczącej podlegania przez odwołującą dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu.
1.2.5. Jolanta K. odwołała się także od decyzji z 23 października 2007 r. dotyczącej podlegania przez nią dobrowolnemu ubezpieczeniu
chorobowemu do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu, Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych (sygn.
akt VIII U 3875/07/12). Sąd pytający w uzasadnieniu pytania prawnego wskazał, że decyzja organu ZUS z 23 października 2007
r. sprostowana decyzją z 31 października 2007 r. oraz zmieniona decyzją z 11 grudnia 2007 r., uprawomocniła się 15 maja 2008
r. wobec prawomocnego umorzenia postępowania w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Poznaniu.
1.2.6. Zarządzeniem z 7 lutego 2008 r. sprawa z odwołania od decyzji z 5 grudnia 2007 r., zmienionej decyzją z 15 stycznia
2008 r. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt VI U 696/08.
W dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie przed sądem pytającym skarżąca cofnęła odwołanie od decyzji z 21 września 2007 r. dotyczącej
odmowy prawa do zasiłku chorobowego za okres od 15 czerwca 2007 r. do 28 czerwca 2007 r. Ponadto Jolanta K. wniosła o przedstawienie
przez sąd pytający Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w kwestii zgodności art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Postanowieniami z 19 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt VI U 696/08 sąd pytający umorzył postępowanie z odwołania od decyzji
z 21 września 2007 r. oraz wyłączył do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z odwołań od pozostałych zaskarżonych
decyzji (sygn. akt VI U 1007/08).
1.2.7. W toku postępowania pozwany Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w Poznaniu zmienił nazwę na Zakład Ubezpieczeń
Społecznych I Oddział w Poznaniu.
1.2.8. Sąd pytający w uzasadnieniu skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego wskazał, że zgodnie z treścią
prawomocnej decyzji z 23 października 2007 r., zmienionej decyzją z 11 grudnia 2007 r. Jolanta K. podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu
chorobowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (wykonywania zawodu adwokata w ramach spółki cywilnej)
w okresach: od 15 lipca 2003 r. do 30 listopada 2006 r., od 1 stycznia 2007 r. do 28 lutego 2007 r., od 1 maja 2007 r. do
31 maja 2007 r. oraz od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., a także od 1 stycznia 2008 r.
W okresach od 7 sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2007 r. oraz od 14 września 2007 r. do 17 października 2007 r. Jolanta K.
pozostawała czasowo niezdolna do pracy, nie pracowała w ramach działalności stanowiącej tytuł jej ubezpieczenia chorobowego
ani też w ramach żadnej innej działalności, nie pobierała żadnych świadczeń i nie miała innego tytułu ubezpieczenia.
W związku z treścią prawomocnej decyzji z 18 września 2007 r. (z uwzględnieniem jej zmian z 23 października 2007 r. oraz 11
grudnia 2007 r.) dotyczącej podlegania przez Jolantę K. dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu sąd pytający wskazał, że w
dniach powstania niezdolności do pracy, tj. 7 sierpnia 2007 r. oraz 14 września 2007 r., Jolanta K. nie posiadała okresu 180
dni nieprzerwanego dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego wymaganego przez art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach do nabycia
prawa do zasiłku chorobowego, ale odpowiednio 68 dni oraz 106 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego.
1.3. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
Sąd pytający wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest istotny dla rozstrzygnięcia sporu odwołującej Jolanty
K. z pozwanym Zakładem Ubezpieczeń Społecznych I Oddziałem w Poznaniu. W sprawie zawisłej przed sądem prowadząca pozarolniczą
działalność gospodarczą i podlegająca z tego tytułu dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu Jolanta K. (która złożyła wniosek
o objęcie tym ubezpieczeniem i opłacała z nielicznymi uchybieniami składki) domaga się przyznania jej przez pozwany organ
ZUS prawa do zasiłku chorobowego w związku z czasową niezdolnością do pracy we wskazanych przez siebie okresach. Zgodnie z
treścią prawomocnej decyzji z 18 września 2007 r. (ze zmianami wynikającymi z decyzji z 23 października 2007 r. oraz decyzji
z 11 grudnia 2007 r.) Jolanta K., będąc w dniach powstania niezdolności do pracy osobą ubezpieczoną w ramach dobrowolnego
ubezpieczenia chorobowego, nie posiadała wymaganego przez zakwestionowany art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nieprzerwanego
180-dniowego okresu ubezpieczenia chorobowego.
Sąd pytający stwierdził, że przeszkodą do przyznania odwołującej prawa do dochodzonego przez nią świadczenia jest wyłącznie
regulacja wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach „w zakresie, w jakim umożliwia nabycie prawa do zasiłku
chorobowego przez ubezpieczonego podlegającego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dobrowolnie (…)
ubezpieczeniu chorobowemu, po dłuższym okresie nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego, aniżeli w przypadku ubezpieczonych
podlegających obowiązkowo (…) ubezpieczeniu chorobowemu”. Sąd pytający wskazał, że gdyby ustawodawca dla osób prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających z tego tytułu dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu wprowadził okres
wyczekiwania o takiej samej długości, jak w przypadku osób objętych obowiązkowo ubezpieczeniem chorobowym (30 dni), wówczas
Jolanta K. – posiadając w dniach powstania niezdolności do pracy odpowiednio 68 i 106 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego
– nabyłaby prawo do dochodzonego przez nią świadczenia.
W ocenie sądu pytającego, zakwestionowany art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach – w zakresie, w jakim umożliwia nabycie
prawa do zasiłku chorobowego przez ubezpieczonego podlegającego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej
dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu po sześciokrotnie dłuższym okresie nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego aniżeli
w wypadku osób podlegających obowiązkowo temu ubezpieczeniu – budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Wątpliwości
sądu pytającego dotyczą zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a także z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
określającym, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Sąd pytający w uzasadnieniu pytania prawnego wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowiącego, że świadczenia
pieniężne na warunkach i w wysokości określonych w tejże ustawie przysługują osobom objętym ubezpieczeniem społecznym w razie
choroby i macierzyństwa, określonym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem sądu pytającego, regulacja ta wskazuje,
że całość przepisów ustawy o świadczeniach w zakresie możliwości uzyskania świadczeń odnosi się do jednoznacznie określonej
grupy podmiotów, którą stanowią osoby objęte jednym z ubezpieczeń społecznych – tj. ubezpieczeniem społecznym w razie choroby
i macierzyństwa.
Warunki nabywania prawa do świadczeń określono w zakwestionowanej ustawie. Zdaniem sądu pytającego, art. 4 ust. 1 pkt 2 w
zestawieniu z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach nasuwa uzasadnione wątpliwości co do zasadności zawartej w nim regulacji,
która umożliwia nabycie zasiłku chorobowego przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą dopiero po 180 dniach
nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego. Sąd wskazuje, że skoro prawo do świadczeń określonych w zakwestionowanej ustawie
uzależnione jest – co do zasady – od posiadania statusu „ubezpieczonego” (w zakresie zasiłku chorobowego stanowi o tym art.
6 ust. 1 ustawy o świadczeniach), to nie ma uzasadnienia dla różnicowania warunków przyznania prawa do zasiłku chorobowego.
W tym – nie ma uzasadnienia do wymagania od osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, które mogą podlegać ubezpieczeniu
wyłącznie dobrowolnie, znacznie dłuższego okresu nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego niż od osób podlegających obowiązkowo
ubezpieczeniu tylko ze względu na sposób objęcia ubezpieczeniem chorobowym. Tylko taki bowiem powód zróżnicowania ubezpieczonych,
według sądu pytającego, zdaje się wynikać z zakwestionowanej ustawy o świadczeniach, a także z uzasadnienia jej projektu.
Zdaniem sądu pytającego, zarówno osoby objęte obowiązkowo ubezpieczeniem chorobowym, jak i osoby objęte tym ubezpieczeniem
dobrowolnie, stanowią jedną grupę posiadającą wspólną cechę relewantną, którą jest posiadanie statusu ubezpieczonego objętego
ubezpieczeniem w razie choroby i macierzyństwa. Zróżnicowanie uprawnień w zakresie warunków nabycia świadczeń z tego ubezpieczenia
na podstawie kryterium związanego z obowiązkowym bądź dobrowolnym objęciem ubezpieczeniem chorobowym, w opinii sądu pytającego,
jest dowolne i przypadkowe. Sąd pytający przyznał, że ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa uregulowane w ustawie
o systemie ubezpieczeń społecznych, zwane „ubezpieczeniem chorobowym”, w istocie ma charakter obowiązkowy albo dobrowolny
(stosownie do treści art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Sugerowałoby to możliwość traktowania
ubezpieczonych objętych ubezpieczeniem chorobowym nie jako jednej, ale jako dwóch grup, znajdujących się na gruncie systemu
ubezpieczeń w odmiennych sytuacjach prawnych. Jednakże, w ocenie sądu, brak jest ku temu uzasadnionych podstaw. Sąd wskazał
jednak w tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 45/06 (wyrok TK z 6 marca 2007 r., OTK ZU nr 3/A/2007,
poz. 22), w którym wyrażony został pogląd, że osoby podlegające dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, jak i osoby podlegające
temu ubezpieczeniu obowiązkowo stanowią jedną grupę podmiotów.
Sąd pytający podkreślił, że zarówno osoby objęte obowiązkowo ubezpieczeniem chorobowym, jak i osoby prowadzące pozarolniczą
działalność objęte dobrowolnie ubezpieczeniem chorobowym uiszczają składkę na to ubezpieczenie. Finansowanie składki na ubezpieczenie
chorobowe w wypadku obu tych kategorii ubezpieczonych następuje w całości ze środków samych ubezpieczonych (co wynika z art.
16 ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Także wysokość składek na ubezpieczenie chorobowe,
wyrażona w stopach procentowych, jest jednakowa dla wszystkich ubezpieczonych (art. 15 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych) i wynosi 2,45% podstawy wymiaru składek. Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe osób objętych obowiązkowo
tym ubezpieczeniem (poza osobami odbywającymi służbę zastępczą), stosownie do art. 18 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowi przychód (w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
W przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, objętych dobrowolnie ubezpieczeniem chorobowym, podstawę
wymiaru składek, co do zasady, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia
w poprzednim kwartale (art. 18 ust. 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
W ocenie sądu pytającego, w świetle wyżej przedstawionych rozważań i regulacji, trudno uznać, że sam fakt dobrowolnego podlegania
ubezpieczeniu chorobowemu pewnej grupy ubezpieczonych, tj. osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, powoduje,
iż mogą one uzyskać prawo do zasiłku chorobowego dopiero po upływie 180 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego. Inna
zaś grupa ubezpieczonych, podlegająca obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu, może nabyć prawo do zasiłku chorobowego już po
upływie 30 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego, a zatem nie tylko wcześniej, lecz także po zgromadzeniu znacznie
mniejszych środków finansowych pochodzących ze składek na ubezpieczenie chorobowe.
Sąd pytający, uzasadniając swoje zarzuty, zwrócił uwagę, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 2a ust. 1 i 2
stoi na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny. Zasada równego
traktowania dotyczy w szczególności: 1) warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych, 2) obowiązku opłacania i obliczania
wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, 3) obliczania wysokości świadczeń, 4) okresu wypłaty świadczeń i zachowania
prawa do świadczeń. W ocenie sądu pytającego, wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 zakwestionowanej ustawy wymóg posiadania m.in.
przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą dłuższego okresu nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego niż
to ma miejsce w wypadku osób obowiązkowo objętych tym ubezpieczeniem, stoi w sprzeczności z zasadą przywołaną powyżej w punkcie
4.
Sąd przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu
daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących,
jak i faworyzujących. Zdaniem sądu, istotną cechą grupy osób, do której odnosi się ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego, jest „objęcie ubezpieczeniem chorobowym”, co ma miejsce zarówno w przypadku osób objętych tym ubezpieczeniem
obowiązkowo, jak i dobrowolnie.
W ocenie sądu pytającego, wskazane zróżnicowanie, które przejawia się w wymaganiu od osób prowadzących pozarolniczą działalność
gospodarczą i podlegających dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu aż 180 dni nieprzerwanego okresu ubezpieczenia chorobowego
– przy wymaganych 30 dniach tego okresu w odniesieniu do osób obowiązkowo ubezpieczonych – nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia,
biorąc pod uwagę identyczną wysokość stopy procentowej składki na ubezpieczenie chorobowe bez względu na sposób objęcia ubezpieczeniem
chorobowym. Sąd pytający podkreślił również, że osoby prowadzące pozarolniczą działalność uiszczają składkę na ubezpieczenie
chorobowe od podstawy wymiaru, która nie może być niższa od 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
Tymczasem osoby objęte obowiązkowo tym ubezpieczeniem uiszczają na nie składkę od podstawy wymiaru, jaką stanowi przychód,
który może również odpowiadać minimalnemu wynagrodzeniu, określonemu w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym
wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, ze zm.).
Sąd pytający wskazał, że zgodnie z orzecznictwem TK możliwość odstąpienia od zasady równości istnieje w przypadku spełnienia
łącznie kilku warunków: 1) kryterium przyjęte za podstawę różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej
regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, który zostaje
naruszony w wyniku przyjętego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi normami, zasadami i wartościami
konstytucyjnymi, które uzasadniają przyjęte przez ustawodawcę różnicowanie podmiotów podobnych.
W ocenie sądu pytającego, ustawodawca, ustanawiając regulację zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, nie spełnił
pierwszego i drugiego z wymienionych warunków. Celem ustawy o świadczeniach jest bowiem zapewnienie środków finansowych ubezpieczonym,
którzy z powodu zaistnienia zdarzeń objętych ryzykiem ubezpieczenia chorobowego nie mogą uzyskiwać dochodu ze swojej działalności
zarobkowej. Świadczenia te mają stanowić ekwiwalent za brak owego dochodu. W tym kontekście, zdaniem sądu, oczywiste jest,
że zarówno osoba podlegająca obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu, jak i osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą
i podlegająca temu ubezpieczeniu dobrowolnie w wypadku czasowej niezdolności do pracy nie mogą uzyskiwać dochodu z tego samego
powodu. Cel ustawy o świadczeniach, a także nałożenie na wszystkich ubezpieczonych identycznych obowiązków w zakresie finansowania
składki na ubezpieczenie chorobowe, zdaniem sądu pytającego, przemawiają za ukształtowaniem warunków uzyskania prawa do zasiłku
chorobowego – jako ekwiwalentu za utracony zarobek – również na identycznych zasadach. Nie ma logicznych i przekonujących
argumentów na poparcie rozwiązania, zgodnie z którym ustawodawca, nakładając na wszystkich ubezpieczonych objętych ubezpieczeniem
chorobowym takie same obowiązki w zakresie uiszczania składki oraz jej wysokości, różnicuje warunki przyznania prawa do zasiłku
chorobowego.
Sąd pytający podkreślił także, że nieuiszczenie przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą składki na dobrowolne
ubezpieczenie chorobowe, uiszczenie jej po terminie płatności lub w niewłaściwej wysokości powoduje automatycznie ustanie
ubezpieczenia chorobowego od pierwszego dnia miesiąca, w którym zaistniały wymienione okoliczności (zgodnie z art. 14 ust.
2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Konsekwencją tego jest brak prawa do świadczeń z tego ubezpieczenia. Natomiast
nieuiszczenie składki na ubezpieczenie chorobowe przez osoby podlegające obowiązkowo temu ubezpieczeniu nie wywołuje tak dalekich
skutków, daje bowiem możliwość organowi ZUS dochodzenia nieuiszczonych składek w postępowaniu egzekucyjnym (art. 24 ust. 3
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Sąd pytający zaznaczył, że ta różnica między obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem
chorobowym nie uzasadnia jednak, by od osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających dobrowolnie
ubezpieczeniu chorobowemu wymagać znacznie dłuższego okresu pozostawania w ubezpieczeniu. W świetle wskazanych tu konsekwencji
nieprawidłowości w opłacaniu składek na ubezpieczenie chorobowe różnica ta de facto stawia osoby ubezpieczone dobrowolnie w mniej korzystnej sytuacji niż osoby objęte ubezpieczeniem chorobowym obowiązkowo.
Sąd pytający stwierdził, że w uzasadnieniu projektu zakwestionowanej ustawy (druk sejmowy nr 840 III kadencji) nie podano
żadnego racjonalnego powodu zróżnicowania okresów wyczekiwania. Wskazano jedynie, że zachowanie i stosowanie okresów wyczekiwania
„wydaje się niezbędne, aby uniknąć sytuacji, w których osoby ubezpieczone (w szczególności osoby ubezpieczone dobrowolnie),
nabyłyby po krótkim, niekiedy kilkudniowym okresie opłacania niewielkich składek (...), prawo do świadczeń przez okres kilku,
niekiedy nawet 20 miesięcy” (s. 3 uzasadnienia projektu ustawy).
Dla wprowadzenia 180-dniowego okresu wyczekiwania w stosunku do ubezpieczonych dobrowolnie osób prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą, zdaniem sądu, nie ma także uzasadnienia historycznego. Okresy wyczekiwania w stanie prawnym obowiązującym
przed wejściem w życie ustawy nie dotyczyły bowiem tej kategorii osób i odnosiły się wyłącznie do a) pracowników zatrudnionych
na podstawie umowy o pracę na okres próbny, na czas określony lub na czas wykonania określonej pracy (okres wyczekiwania wynosił
1 miesiąc); b) osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia (okres wyczekiwania wynosił 6 miesięcy);
c) osób współpracujących z osobami prowadzącymi działalność gospodarczą (okres wyczekiwania wynosił 3 miesiące).
W odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu
społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250, ze zm.) odsyłał do
przepisów dotyczących ubezpieczenia społecznego pracowników. Oznaczało to – przy założeniu braku określania okresu, na który
podejmowano prowadzenie działalności gospodarczej – że osoba prowadząca działalność gospodarczą nabywała prawo do zasiłku
chorobowego tak jak pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, a więc bez okresu wyczekiwania.
Jedyna analogia, której można się doszukać pomiędzy przepisami obowiązującymi przed wejściem w życie zakwestionowanej ustawy
występuje pomiędzy osobami dobrowolnie ubezpieczonymi i prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą a osobami wykonującymi
pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia (które musiały legitymować się 180-dniowym okresem nieprzerwanego ubezpieczenia
chorobowego, by uzyskać prawo do świadczeń z tego ubezpieczenia). Nie stanowi to jednak, w ocenie sądu pytającego, wystarczającego
uzasadnienia dla wymagania tak długiego okresu wyczekiwania od osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających
dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu.
Sąd pytający podkreślił, że nie podaje w wątpliwość samej idei okresu wyczekiwania. W jego ocenie, nie ma jednak przekonujących
argumentów za uznaniem, że w wypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających dobrowolnie ubezpieczeniu
chorobowemu okres ten musi być dłuższy aniżeli w wypadku osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu obowiązkowo. Nie uzasadnia
takiego zróżnicowania to, że po krótkim okresie ubezpieczenia możliwe byłoby uzyskanie prawa do świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego przez kilka miesięcy. Sąd pytający wskazał bowiem, że takie sytuacje mogą dotyczyć nie tylko osób podlegających
ubezpieczeniu chorobowemu dobrowolnie, lecz także pracowników (podlegających obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu), którzy
zatrudnieni na bardzo krótki okres tuż przed zakończeniem stosunku pracy mogą stać się niezdolni do pracy i korzystać ze świadczeń
z ubezpieczenia chorobowego.
Ustanowienie dłuższego okresu wyczekiwania w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą nie jest,
w ocenie sądu pytającego, w żadnym stopniu proporcjonalne do celu, jakiemu miałoby służyć. Celem tym bowiem, jak wynika z
uzasadnienia projektu ustawy, było uniknięcie sytuacji niezasadnego i nieadekwatnego do zgromadzonych ze składek środków korzystania
ze świadczeń. Tymczasem nie sposób uznać, że w wypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających
dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu zagrożenie takie jest większe aniżeli w wypadku osób podlegających obowiązkowo ubezpieczeniu
chorobowemu.
Sąd pytający wskazał ponadto, że samo hipotetyczne istnienie zagrożenia, że osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą
będą w większym stopniu nadużywać prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego niż osoby podlegające obowiązkowo temu ubezpieczeniu,
nie uzasadnia różnicowania warunków przyznania prawa do świadczeń. Sąd w tym kontekście zaznaczył, że ZUS dysponuje środkami,
za pomocą których może weryfikować prawidłowość zgłaszania do ubezpieczeń społecznych oraz prawidłowość wypłacania świadczeń
z tychże ubezpieczeń, i to w odniesieniu do wszystkich ubezpieczonych (bez względu na sposób objęcia ubezpieczeniem). To właśnie
ZUS, zdaniem sądu, przez korzystanie z uprawnień kontrolnych (m.in. art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych) może i powinien badać ewentualne nieprawidłowości w korzystaniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Nie jest
natomiast zasadne takie kształtowanie uprawnień ubezpieczonych, które ze względu na abstrakcyjną obawę narażenia Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych na nienależne wydatki prowadzi do nierównego traktowania podmiotów stanowiących jedną grupę.
Sąd pytający stwierdził zatem, że skoro ustawodawca nie uzasadnił w sposób racjonalny przyjętego kryterium różnicowania osób
uprawnionych do zasiłku chorobowego ani zróżnicowanie to nie ma charakteru proporcjonalnego do wagi interesu, jakiemu ma służyć,
to nie sposób uznać, iż jest ono uzasadnione z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej. Wręcz przeciwnie, rozwiązanie
takie budzi wątpliwości co do zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sąd pytający przywołał również wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 185), w którym Trybunał
dopuścił zróżnicowanie osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz pracowników. Stwierdził jednak, że argumenty
przytoczone w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla oceny konstytucyjności art. 4 ust.
1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zakresie ustanawiającym dłuższy okres wyczekiwania dla dobrowolnie ubezpieczonych i prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą.
Sąd pytający wskazał ponadto, że sam ustawodawca dostrzegł wadliwość regulacji z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach,
ponieważ w toku prac Sejmu VI kadencji znalazł się projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw
(druk sejmowy nr 630), w którym zaproponowano skrócenie okresu wyczekiwania w odniesieniu do osób podlegających dobrowolnie
ubezpieczeniu chorobowemu do 90 dni. W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że projektowana zmiana ma na celu zbliżenie sytuacji
osób prowadzących działalność na własny rachunek, które są ubezpieczone dobrowolnie i osób ubezpieczonych obowiązkowo.
W tym kontekście sąd pytający zaznaczył, że uchwalenie projektowanej zmiany w zaproponowanym kształcie nie doprowadzi do całkowitego
usunięcia wątpliwości co do zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, nadal bowiem mimo
identycznych obowiązków ubezpieczonych ich uprawnienia będą kształtowały się odmiennie.
Sąd pytający stwierdził ponadto, że ze względu na okoliczność, iż w sprawie przed nim zawisłej strona odwołująca jest osobą
prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, dopuszczalne było zwrócenie się o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne
wyłącznie w zakresie odnoszącym się właśnie do tej kategorii osób ubezpieczonych. Przedmiotem rozpoznania w tej sprawie jest
bowiem prawo do zasiłku chorobowego osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegającej dobrowolnie ubezpieczeniu
chorobowemu, nie zaś ogółu ubezpieczonych objętych dobrowolnym ubezpieczeniem.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 22 grudnia 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest
zgodny z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu pytania prawnego, Marszałek Sejmu wskazał, że w orzecznictwie TK wielokrotnie
wyrażany był pogląd, iż odmienne potraktowanie przez ustawodawcę adresatów odznaczających się określoną cechą wspólną nie
musi stanowić o niekonstytucyjności przepisu ani też oznaczać dyskryminacji czy uprzywilejowania, o ile opiera się na uzasadnionym
kryterium różnicowania. Marszałek Sejmu stwierdził, że aby wskazać, czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania
podmiotów prawa, konieczne jest rozstrzygnięcie: 1) czy pozostaje ono w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,
2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, a także 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami,
normami czy zasadami konstytucyjnymi.
Marszałek Sejmu wskazał, że aby należycie ocenić zasadność przyjęcia przez ustawodawcę – w świetle wymogów konstytucyjnych
– zakwestionowanego w pytaniu prawnym kryterium obligatoryjności lub fakultatywności podlegania ubezpieczeniu, należy zwrócić
uwagę na okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez sąd pytający.
Jakkolwiek ustawodawca w sposób jednolity ukształtował sytuację ubezpieczonych, jeśli chodzi o procentową wysokość składki
na ubezpieczenie, to jednak w istotnie odmienny sposób określana jest podstawa jej wymiaru. W wypadku osób podlegających ubezpieczeniu
obowiązkowo podstawą tą jest faktycznie uzyskiwany przychód (wynikający najczęściej z umowy o pracę). Zmiana tak określonej
podstawy (a co za tym idzie – wysokość składki) nie jest zatem nigdy samodzielną decyzją ubezpieczonego. W wypadku osób ubezpieczonych
dobrowolnie jest inaczej. Zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawę wymiaru składki dla
tych osób stanowi zadeklarowana przez nich samych kwota, nie niższa niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim
kwartale. Podstawa ta jednak nie może (zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) przekraczać 250%
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Osoby ubezpieczone dobrowolnie mogą zatem dowolnie, w granicach
ustalonych przez ustawodawcę, kształtować wysokość podstawy wymiaru składki, a co za tym idzie – wysokość samej składki.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nie należy bagatelizować znaczenia dla systemu ubezpieczeń społecznych możliwości dobrowolnego przystąpienia
do ubezpieczenia chorobowego przez określoną grupę ubezpieczonych. Dobrowolność ta przejawia się zarówno w dowolności wyboru
momentu przystąpienia do ubezpieczenia, jak i rezygnacji z niego. Konsekwencją tego jest konieczność wprowadzenia regulacji
mających na celu zapobieżenie powstawaniu nadmiernych dysproporcji między wielkością sumy opłacanych składek na ubezpieczenie
chorobowe przez dobrowolnie ubezpieczonego a kwotą wypłaconych zasiłków na rzecz tej osoby. To właśnie, zdaniem Marszałka
Sejmu, może być postrzegane jako geneza zakwestionowanej regulacji, nie zaś – jak sugeruje sąd pytający – próba przeciwdziałania
nadużywaniu prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego przez osoby dobrowolnie ubezpieczone. Marszałek podkreślił również,
że osoba przystępująca do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego jest świadoma warunków, jakie musi spełnić, by nabyć prawo
do świadczeń z tego ubezpieczenia. Znając te warunki, może podjąć optymalną dla siebie decyzję o przystąpieniu bądź nieprzystąpieniu
do ubezpieczenia chorobowego. Takiej możliwości nie mają zaś osoby, które podlegają temu ubezpieczeniu obowiązkowo.
Marszałek Sejmu wskazał, że osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą mogą w określonych granicach samodzielnie
kształtować podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe oraz w dowolnym czasie ubezpieczyć siebie lub członków swoich
rodzin albo zrezygnować z tego ubezpieczenia. W jego ocenie, takie ukształtowanie ich sytuacji prawnej uzasadnia zróżnicowanie
wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.
Według Marszałka Sejmu, przyjęte kryterium zróżnicowania pozostaje w „racjonalnym związku” z celem zakwestionowanego przepisu,
jakim jest zachowanie właściwej korelacji pomiędzy wielkością wpłaconych składek a wysokością wypłaconych zasiłków. Jest także
uzasadnione wagą interesu, któremu zróżnicowanie służy oraz pozostaje w związku z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej,
albowiem w interesie społecznym leży zapobieganie wykorzystywaniu instytucji ubezpieczenia chorobowego w sposób uchybiający
zasadzie sprawiedliwości społecznej. Kwestionowane przez sąd pytający zróżnicowanie, w opinii Marszałka, chroni w ten sposób
interesy ogółu ubezpieczonych.
Marszałek Sejmu, odnosząc się do przywołanego w pytaniu prawnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2007 r. (sygn.
P 45/06), stwierdził, że wnioski wynikające z tego wyroku nie mają znaczenia dla oceny konstytucyjności przepisu zakwestionowanego
w niniejszej sprawie. Wskazał w tym kontekście, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu za nieuzasadnione uznał
zróżnicowanie uprawnień ubezpieczonego w zależności od sposobu objęcia ubezpieczeniem chorobowym (obligatoryjnie lub fakultatywnie)
w zakresie prawa do zasiłku opiekuńczego przysługującego z tytułu ubezpieczenia chorobowego. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 2
ustawy o świadczeniach, co podkreślił Marszałek, w najmniejszym stopniu nie ogranicza zakresu uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego. Przedmiotem wynikającego z tego przepisu zróżnicowania nie jest bowiem zakres świadczeń, ale wyłącznie warunki
nabycia prawa do zasiłku chorobowego, a w szczególności – czas oczekiwania na nabycie tego prawa.
Marszałek Sejmu wskazał również, że stopień tego zróżnicowania (długość okresu nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego wymagana
do nabycia prawa do zasiłku chorobowego) pozostaje w zakresie swobody ustawodawcy, która to swoboda w sferze ubezpieczeń społecznych
może być dość duża.
3. W piśmie z 23 lutego 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w brzmieniu
obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654), w zakresie, w jakim ubezpieczonemu podlegającemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności
gospodarczej dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu umożliwia nabycie prawa do zasiłku chorobowego z ubezpieczenia chorobowego
po dłuższym okresie nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego niż ubezpieczonemu podlegającemu temu ubezpieczeniu obowiązkowo,
jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny wniósł ponadto o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie
ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zakwestionowany przepis został uchylony ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie
ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654; dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 4
ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, okres nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego
wymagany dla nabycia prawa do zasiłku chorobowego przez osoby podlegające dobrowolnemu ubezpieczeniu wynosi 90 dni. Przepis
ten wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Oznacza to – wobec braku innych regulacji intertemporalnych – że ma on zastosowanie
w sprawach dotyczących nabycia przez osoby ubezpieczone dobrowolnie prawa do zasiłku chorobowego z tytułu niezdolności do
pracy powstałej od 1 stycznia 2009 r.
Prokurator Generalny wskazał, że z przedstawionego w pytaniu prawnym zakresu zaskarżenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
wynika, iż konstytucyjne wątpliwości sądu budzi nie tyle określona ustawą długość okresu wyczekiwania przez osoby prowadzące
działalność gospodarczą na nabycie prawa do zasiłku chorobowego, ile dopuszczalność samego zróżnicowania okresów wyczekiwania
przez ubezpieczonych na nabycie prawa do zasiłku chorobowego na podstawie kryterium charakteru ubezpieczenia chorobowego.
Niezależnie od tego jednak, Prokurator podkreślił, że ze względu na przedmiot sprawy – na tle której zostało sformułowane
pytanie prawne – art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach będzie stosowany przez sąd pytający w brzmieniu obowiązującym
do 31 grudnia 2008 r. Nie można również wykluczyć stosowania go przez sądy przy ocenie innych spraw dotyczących nabycia prawa
do zasiłku chorobowego przez osoby prowadzące działalność gospodarczą z tytułu niezdolności do pracy powstałej przed 1 stycznia
2009 r.
Prokurator stwierdził zatem, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zakwestionowanym brzmieniu nie utracił mocy obowiązującej
w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i może podlegać konstytucyjnej ocenie w trybie pytania
prawnego.
3.2. Prokurator Generalny wskazał, że wprowadzenie jako zasady okresów wyczekiwania (karencji) na nabycie prawa do zasiłku
chorobowego ma merytoryczne uzasadnienie. Chodzi tu bowiem o „wyłączenie spod ochrony zdarzeń sprzed okresu ubezpieczenia
– nie można ubezpieczyć ryzyka ex post – oraz zapobieganie nadużyciom” (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków, 2006, s. 173). Wskazał też, że w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach wskazano, iż celem tego rozwiązania jest uniknięcie
sytuacji, gdy osoby ubezpieczone (zwłaszcza ubezpieczone dobrowolnie), mogłyby nabyć prawo do pobierania przez kilka miesięcy
zasiłku chorobowego po krótkim, niekiedy kilkudniowym, okresie opłacania niewielkich składek.
W ocenie Prokuratora, samo uzależnienie nabycia prawa do zasiłku chorobowego od pozostawania przez pewien czas w ubezpieczeniu
nie budzi konstytucyjnych wątpliwości. Ustawodawcy przysługuje bowiem swoboda kształtowania systemu zabezpieczenia społecznego,
w tym zabezpieczenia społecznego na wypadek choroby (art. 67 ust. 1 Konstytucji). W ramach tej swobody ustawodawca może też
określać warunki uzyskania prawa do określonego świadczenia przysługującego w przypadku zaistnienia określonego zdarzenia
losowego, także okresy wyczekiwania (karencji) na nabycie prawa do świadczenia. Jednakże zróżnicowanie w ustawie o świadczeniach
okresów wyczekiwania na nabycie prawa do zasiłku chorobowego na podstawie kryterium charakteru ubezpieczenia ocenić należy,
zdaniem Prokuratora Generalnego, jako naruszające zasadę równości.
3.3. Prokurator Generalny przypomniał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyrażona w art. 32
ust. 1 Konstytucji zasada równości nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów określonej normy prawnej, znajdujących
się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i konstytucyjnie dopuszczalne
są wyjątki od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych. Wyjątki te muszą jednak spełniać trzy warunki: 1) relewantności,
tzn. muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma
oraz służyć realizacji tego celu i treści; 2) proporcjonalności, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji
adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania
podmiotów podobnych; 3) pozostawania w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi
odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
3.4. O tym, kto podlega ubezpieczeniu społecznemu oraz o charakterze ubezpieczenia dla określonych grup ubezpieczonych rozstrzyga
ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta, jako swoistego rodzaju część ogólna prawa ubezpieczeń społecznych, reguluje
m.in. materię dotyczącą podlegania poszczególnym rodzajom ubezpieczeń oraz obowiązków i uprawnień ubezpieczonych. Ustawa o
świadczeniach określa natomiast, komu i na jakich zasadach przysługują świadczenia z ubezpieczenia w razie choroby i macierzyństwa.
Na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązek ubezpieczenia chorobowego ciąży na pracownikach, członkach
rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz osobach odbywających służbę zastępczą. Dobrowolnie
na wypadek choroby mogą ubezpieczyć się osoby wykonujące pracę nakładczą, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej
lub umowy zlecenia, osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą oraz osoby z nimi współpracujące, osoby wykonujące,
na podstawie skierowania, odpłatnie pracę w czasie odbywania kary lub tymczasowego aresztowania, a także duchowni (art. 11
ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
3.5. Prokurator Generalny uznał, że na gruncie ustawy o świadczeniach osoby podlegające obowiązkowemu oraz dobrowolnemu ubezpieczeniu
społecznemu są podmiotami podobnymi. Prokurator Generalny wskazał także, że stanowisko o podobieństwie obu grup ubezpieczonych
wyraził również Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 45/06. Zwrócił wszak uwagę na to, że w powołanej sprawie przedmiotem
konstytucyjnej oceny był wyłącznie problem zróżnicowania na podstawie kryterium charakteru ubezpieczenia zakresu świadczeń
przysługujących ubezpieczonym (zróżnicowanie polegało na wyłączeniu przez ustawodawcę prawa do zasiłku opiekuńczego osób podlegających
dobrowolnemu ubezpieczeniu na wypadek choroby).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, porównując sytuację prawną osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą z sytuacją
prawną osób ubezpieczonych obowiązkowo na wypadek choroby, należy zauważyć, że już na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych (stanowiącej podstawę ubezpieczenia i w konsekwencji podstawę uzyskania prawa do korzystania ze świadczeń przewidzianych
ustawą o świadczeniach) można mówić o podobieństwie obu grup ubezpieczonych. Zarówno osoby ubezpieczone obowiązkowo, jak i
dobrowolnie same finansują składkę na ubezpieczenie chorobowe (art. 16 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Dla obu grup ubezpieczonych ustalony został również taki sam wskaźnik wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe w wysokości
2,45% podstawy wymiaru (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), którą stanowi podstawa wymiaru składki
emerytalno-rentowej ustalonej ustawą dla każdej z grup ubezpieczonych (art. 20 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Pewne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób dobrowolnie i obowiązkowo ubezpieczonych na wypadek choroby na gruncie ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych stanowi mechanizm ograniczenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe dla osób
ubezpieczonych dobrowolnie. Podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe dla osób obowiązkowo ubezpieczonych (art.
11 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) jest bowiem podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie
emerytalno-rentowe, tj. przychód w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągany m.in. z tytułu zatrudnienia
w ramach stosunku pracy (art. 11 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Prokurator Generalny wskazał przy tym, że ta grupa ubezpieczonych odprowadza składkę na ubezpieczenie chorobowe od przychodu
uzyskiwanego „w całości”. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy ustalaniu podstawy wymiaru
składki nie stosuje się ograniczenia przewidzianego w art. 19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. ograniczenia
rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe do kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności prognozowanego
przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy, określonego w ustawie budżetowej
(art. 20 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wielkość osiąganego przychodu nie ma natomiast znaczenia dla ustalania
wysokości składki na ubezpieczenie chorobowe osób podlegających dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, w tym osób prowadzących
działalność gospodarczą. Składkę na ubezpieczenie chorobowe opłacają one bowiem od deklarowanej podstawy wymiaru w ubezpieczeniu
emerytalno-rentowym, z tym że dla ubezpieczenia chorobowego nie może ona przekraczać miesięcznie 250% przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia w poprzednim kwartale (art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
W świetle rozwiązań przyjętych w ustawie o świadczeniach, zasiłek chorobowy przysługuje każdemu ubezpieczonemu – bez względu
na charakter ubezpieczenia – który stał się niezdolny do pracy w okresie trwania ubezpieczenia chorobowego, tj. w okresie
istnienia obowiązku opłacania składki (art. 6 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Prawo do tego świadczenia
ustaje w przypadku ustania tytułu ubezpieczenia, chyba że niezdolność do pracy powstała z przyczyn i warunków określonych
w art. 7 ustawy o świadczeniach. Dla wszystkich ubezpieczonych miesięczna wysokość zasiłku ustalana jest według jednakowego
wskaźnika podstawy wymiaru, wynoszącego, co do zasady, 80% podstawy wymiaru (art. 11 ustawy o świadczeniach).
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w ustawie o świadczeniach wprowadzone zostały dwie zasady ustalania podstawy wymiaru
zasiłku chorobowego. Zróżnicowanie tych zasad nie zostało jednak oparte na kryterium charakteru ubezpieczenia (dobrowolność
i obowiązkowość), lecz na kryterium pozostawania lub też niepozostawania w stosunku pracy. Dla ubezpieczonych pracowników
podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowi, co do zasady, przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy
kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Dla ubezpieczonych niebędących pracownikami
(do której to grupy zaliczyć należy osoby podlegające dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej
działalności gospodarczej) podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowi przychód za okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc,
w którym powstała niezdolność do pracy. Przychodem zaś jest zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach kwota stanowiąca
podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe ubezpieczonego niebędącego pracownikiem po odliczeniu kwoty odpowiadającej
obecnie 13,71% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe (w okresie istotnym dla sprawy zawisłej przed sądem pytającym,
zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należało odliczyć kwotę
odpowiadającą 15,71% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, określona ustawą o świadczeniach podstawa wymiaru zasiłku chorobowego – zarówno dla pracowników
objętych ubezpieczeniem obowiązkowym, jak i dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających dobrowolnemu
ubezpieczeniu chorobowemu – koresponduje ze zróżnicowanymi podstawami wymiaru składki na to ubezpieczenie dla tych grup ubezpieczonych,
określonymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że istnieje związek między podstawą wymiaru składki
na ubezpieczenie chorobowe a wysokością świadczenia.
W ocenie Prokuratora Generalnego, wskazane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych zróżnicowanie podstawy wymiaru składki
na podstawie kryterium charakteru ubezpieczenia znajduje odzwierciedlenie w wysokości zasiłku chorobowego obliczanego na podstawie
ustawy o świadczeniach dla osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu obowiązkowo i dobrowolnie. Brak jest natomiast związku
między podstawą wymiaru składki na obowiązkowe i dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz podstawą wymiaru zasiłku chorobowego
a okresem wyczekiwania na nabycie prawa do tego świadczenia.
3.6. Analiza rozwiązań ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o świadczeniach – w ocenie Prokuratora Generalnego
– uzasadnia zatem pogląd, że na gruncie obu tych ustaw nie można ustalić cechy, która uzasadniałaby zróżnicowanie okresów
wyczekiwania na nabycie prawa do zasiłku chorobowego przez osoby podlegające ubezpieczeniu obowiązkowo i dobrowolnie (z tytułu
prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej). Tym samym, nie można ustalić celu, którego realizacji służyć miało wprowadzone
w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zróżnicowanie okresów wyczekiwania na nabycie prawa do tego świadczenia.
Prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, w tym z ubezpieczenia chorobowego, przysługuje w zamian za składkę. Świadczenia
z ubezpieczenia chorobowego przysługują nie tylko w czasie trwania ubezpieczenia, lecz także – w sytuacjach określonych ustawą
– po ustaniu tytułu ubezpieczenia. W tej sytuacji, według Prokuratora Generalnego, z punktu widzenia ochrony systemu ubezpieczeniowego,
który finansowany jest przez samych ubezpieczonych, dopuszczalne jest – pod pewnymi warunkami – ograniczenie możliwości długotrwałego
korzystania przez ubezpieczonych ze świadczeń w przypadku dokonania przez nich niewielkiego, np. jednorazowego wkładu środków
finansowych do systemu. Prokurator podkreślił jednak, że zastosowane kryterium różnicujące okresy wyczekiwania nie realizuje
takiego celu. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę na krótki czas
określony tuż przed zakończeniem stosunku pracy staje się niezdolna do pracy i z tego tytułu – mimo niewielkiego wkładu do
systemu – będzie mogła korzystać ze świadczeń ubezpieczenia chorobowego także po ustaniu tytułu ubezpieczenia.
Prokurator Generalny stwierdził zatem, że wprowadzone zróżnicowanie nie pozostaje w związku z celem regulacji okresów wyczekiwania
na nabycie prawa do zasiłku chorobowego. Tym samym trudno jest ustalić, ochronie jakich wartości konstytucyjnych ma ono służyć.
3.7. Z tych względów Prokurator uznał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia
2008 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.8. W pozostałym zakresie, zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
Sąd pytający upatruje bowiem niezgodności art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą
sprawiedliwości społecznej wyłącznie w naruszeniu zasady równości. W tym kontekście Prokurator powołał się na dotychczasowe
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego o zbędności odwoływania się do wzorców formułujących zasady ogólne wówczas, gdy istnieją
normy konstytucyjne o większym stopniu szczegółowości, ściślej związane z ocenianą regulacją. Pogląd ten Trybunał wyrażał
m.in. w przypadku wskazania jako wzorów kontroli zasady równości i sprawiedliwości społecznej, w sytuacji, gdy argumentacja
przedstawiona na poparcie obu zarzutów była zbieżna lub podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem nie powołał odrębnych
argumentów świadczących o samoistnym (tj. niezależnym od sprzeczności z zasadą równości) naruszeniu zasady sprawiedliwości
społecznej (wyrok z 21 września 2009 r., sygn. P 46/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 124).
Zarzuty sformułowane w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu (dalej: sąd pytający) koncentrują
się wokół wątpliwości, czy ukształtowany w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych
z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach)
wymóg 180 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego dla nabycia prawa do zasiłku chorobowego przez osoby prowadzące pozarolniczą
działalność gospodarczą i podlegające dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
w sytuacji, gdy w stosunku do osób podlegających obowiązkowo temu ubezpieczeniu okres wyczekiwania na nabycie wskazanego zasiłku
wynosi 30 dni.
W petitum pytania prawnego sąd pytający jako przedmiot kontroli wskazał art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, „w zakresie, w
jakim umożliwia nabycie prawa do zasiłku chorobowego z ubezpieczenia chorobowego przez ubezpieczonego podlegającego z tytułu
prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, po dłuższym okresie nieprzerwanego
ubezpieczenia chorobowego, aniżeli w przypadku ubezpieczonych podlegających obowiązkowo temuż ubezpieczeniu”.
Sąd pytający podkreślił w uzasadnieniu, że ze względu na przesłanki dopuszczalności pytania prawnego, skierowane przez niego
pytanie ogranicza się do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do osób prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą. Pytanie prawne – jako jedna z instytucji kontroli konkretnej – jest bowiem determinowane
stanem faktycznym sprawy, która zawisła przed sądem pytającym. Analizując uzasadnienie pytania prawnego, można co prawda wyciągnąć
wniosek, że stawiany przez sąd zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu dotyczy w istocie szerszej kategorii
podmiotów – tj. osób objętych dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym. Należy jednak podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny związany
jest granicami zaskarżenia wskazanymi przez sąd pytający, zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ponadto, przedmiotem kontroli w pytaniu prawnym mogą być takie treści
normatywne, jakie mogą być zastosowane przy rozstrzyganiu sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Konstrukcja zakresu zaskarżenia
przyjęta przez sąd i wyrażona w petitum pytania prawnego uwzględnia powyższy wymóg. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotem kontroli jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy
o świadczeniach w zakresie, w jakim odnosi się do osób podlegających dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia
pozarolniczej działalności gospodarczej.
2. Dopuszczalność pytania prawnego.
2.1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego uzależnione jest od spełnienia wymogów wynikających
z Konstytucji oraz ustawy o TK (zob. liczne postanowienia TK, m.in. z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000
r., sygn. P 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia
2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 19 kwietnia 2006 r., sygn. P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz
przywołana w nich literatura).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. Powołany przepis formułuje trzy przesłanki, które łącznie warunkują
dopuszczalność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: a) podmiotową – może to uczynić jedynie sąd, rozumiany
jako państwowy organ wymiaru sprawiedliwości; b) przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; c) funkcjonalną – wystąpienie z pytaniem
jest uzasadnione tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym
(szerzej: postanowienie TK z 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14 i powołane tam orzeczenia). Jak
zwrócił uwagę Trybunał w wyroku z 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22), ścisły związek instytucji
pytań prawnych z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie powoduje, że głównym celem tej procedury kontroli jest ochrona
indywidualnego interesu stron występujących w postępowaniu, w trakcie którego wyłoniła się wątpliwość co do konstytucyjności
stosowanego przepisu. Brak którejkolwiek przesłanki dopuszczalności pytania prawnego stanowi podstawę umorzenia postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.2. W niniejszej sprawie spełniona została przedmiotowa i podmiotowa przesłanka pytania prawnego. W odniesieniu do przesłanki
funkcjonalnej sąd pytający, wyjaśniając zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy przed nim
zawisłej, stwierdził, że zakwestionowany przepis stanowi przeszkodę do przyznania dochodzonego przez stronę odwołującą świadczenia.
Jolanta K. domaga się bowiem przyznania jej przez pozwany ZUS I Oddział w Poznaniu prawa do zasiłku chorobowego w związku
z czasową niezdolnością do pracy w okresach od 7 do 28 sierpnia 2007 r. oraz od 14 września – 17 października 2007 r. W dniach
powstania niezdolności do pracy (tj. 7 sierpnia 2007 r. oraz 14 września 2007 r.) była osobą ubezpieczoną w ramach dobrowolnego
ubezpieczenia chorobowego, nie posiadała jednak wymaganego przez zakwestionowany przepis 180-dniowego okresu nieprzerwanego
ubezpieczenia chorobowego, legitymując się odpowiednio okresem: 68 i 106 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego. Zdaniem
sądu pytającego, zakwestionowany przepis, wprowadzający niekonstytucyjne zróżnicowanie warunków nabycia prawa do zasiłku chorobowego,
jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadziłby dla osób dobrowolnie
ubezpieczonych okres oczekiwania takiej samej długości jak dla osób ubezpieczonych obowiązkowo (30 dni), to odwołująca się
Jolanta K. nabyłaby prawo do dochodzonego przez nią świadczenia wobec posiadania w dniach powstania niezdolności do pracy
odpowiednio 68 i 106 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie spełniony został wymóg zależności między rozstrzygnięciem sprawy
a odpowiedzią na pytanie prawne i w tym zakresie nie ma przeszkód dla merytorycznego orzekania w niniejszym postępowaniu.
2.3. Zakwestionowany przez sąd pytający art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach od 1 września 1999 r. miał następującą treść:
„1. Ubezpieczony nabywa prawo do zasiłku chorobowego: 1) po upływie 30 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego – jeżeli
podlega obowiązkowo temu ubezpieczeniu, 2) po upływie 180 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego – jeżeli jest ubezpieczony
dobrowolnie”. W tym brzmieniu obowiązywał do 31 grudnia 2008 r.
Na mocy art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 237, poz. 1654; dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., w art. 4 w ust. 1 pkt 2 otrzymał brzmienie:
„2) po upływie 90 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego – jeżeli jest ubezpieczony dobrowolnie”.
Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt
normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W dotychczasowym
orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się na temat utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, stwierdzał
wielokrotnie, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej. Trybunał wskazywał,
że przepis obowiązuje w systemie prawa dopóki na jego podstawie mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa, a
utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero wówczas,
gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (zob. np. wyrok z 5 września 2007 r., sygn. P
21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96).
W rozpatrywanej sprawie wobec braku w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych regulujących kwestie spraw wszczętych
w okresie obowiązywania poprzedniego brzmienia zakwestionowanego przepisu należy stwierdzić, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy
o świadczeniach w znowelizowanym brzmieniu ma zastosowanie w sprawach dotyczących nabycia prawa do zasiłku chorobowego z tytułu
niezdolności do pracy powstałej od 1 stycznia 2009 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy, na tle której sformułowano pytanie prawne,
istotne znaczenie zachowuje zatem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008
r., jako że decyzje organu ZUS dotyczą niezdolności do pracy odwołującej się Jolanty K. w okresach 7–28 sierpnia 2007 r. oraz
14 września–17 października 2007 r.
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka utraty
mocy obowiązującej przepisu w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania.
3. Zarzuty niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.
3.1. Sąd pytający w pytaniu prawnym podniósł zarzut, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach wprowadza
niekonstytucyjne zróżnicowanie osób ubezpieczonych dobrowolnie oraz osób ubezpieczonych obowiązkowo w zakresie prawa do zasiłku
chorobowego. Sąd wskazuje, że całość przepisów ustawy o świadczeniach w zakresie możliwości uzyskania świadczeń odnosi się
do jednej grupy podmiotów – tj. osób objętych ubezpieczeniem w razie choroby i macierzyństwa. Wynika to, zdaniem sądu, z art.
1 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że: „świadczenia pieniężne na warunkach i w wysokości określonych ustawą przysługują
osobom objętym ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa, określonym w ustawie z dnia 13 października 1998
r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.)”. W ocenie sądu, w warunkach, gdy prawo do zasiłku
chorobowego, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przysługuje osobie posiadającej status „ubezpieczonego”, to nie
ma uzasadnienia dla różnicowania warunków jego przyznawania, zwłaszcza gdy osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą
mogą podlegać ubezpieczeniu chorobowemu wyłącznie dobrowolnie.
Zdaniem sądu pytającego, osoby dobrowolnie i obowiązkowo objęte ubezpieczeniem chorobowym stanowią jedną grupę charakteryzującą
się wspólną cechę relewantną, jaką jest posiadanie statusu ubezpieczonego, objętego ubezpieczeniem w razie choroby i macierzyństwa.
Zróżnicowanie uprawnień podmiotów należących do tej grupy na podstawie kryterium obowiązkowości bądź dobrowolności ubezpieczenia
jest, w ocenie sądu, dowolne i przypadkowe.
3.2. W tym kontekście sąd pytający powołał się także na wyrok TK z 6 marca 2007 r. o sygn. P 45/06, w którym Trybunał stwierdził,
że osoby podlegające ubezpieczeniu chorobowemu, zarówno obowiązkowo, jak i dobrowolnie, stanowią jedną grupę podmiotów. Sąd
pytający przywołał argumenty podniesione w uzasadnieniu tego wyroku. W szczególności wskazał na uiszczanie składek przez obie
kategorie ubezpieczonych w całości z ich środków własnych oraz jednakową wysokość składek na ubezpieczenie – 2,45% podstawy
wymiaru składek.
3.3. Sąd pytający zwrócił również uwagę na art. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który statuuje zasadę równego
traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny. Zgodnie z art. 2a ust. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej: ustawa
o systemie ubezpieczeń społecznych) zasada równego traktowania dotyczy w szczególności zachowania prawa do świadczeń. W ocenie
sądu pytającego, zakwestionowany w pytaniu prawnym przepis stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 2a ust. 2 pkt 4 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych.
3.4. Nawiązując do określonych w orzecznictwie TK warunków, jakim musi sprostać regulacja odstępująca od zasady równości (aby
nie została oceniona jako nosząca znamiona niekonstytucyjności), sąd pytający wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu projektu zakwestionowanej ustawy
nie podano żadnego racjonalnego powodu uzasadniającego takie zróżnicowanie. Zdaniem sądu, nie jest bowiem takim powodem chęć
uniknięcia hipotetycznych sytuacji, w których osoby ubezpieczone (w szczególności dobrowolnie – jak podkreślono w uzasadnieniu
projektu zakwestionowanej ustawy) po krótkim okresie ubezpieczenia mogłyby korzystać z zasiłków chorobowych przez kilka miesięcy.
Ponadto, nawet gdyby uznać tak wskazany cel ustawy za racjonalny, to zakwestionowana regulacja nie jest w stosunku do niego
adekwatna (proporcjonalna). Tego rodzaju sytuacje mogą bowiem dotyczyć zarówno ubezpieczonych dobrowolnie, jak i obowiązkowo.
Zatem nałożenie dłuższego okresu oczekiwania na jedną kategorię podmiotów (ubezpieczonych dobrowolnie) nie eliminuje w sposób
skuteczny zagrożenia, jakim może być nadużywanie prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.
W ocenie sądu pytającego, skoro ustawodawca nie uzasadnił w sposób racjonalny przyjętego kryterium zróżnicowania osób uprawnionych
do zasiłku chorobowego a zróżnicowanie nie ma charakteru proporcjonalnego do wagi interesu, jakiemu ma służyć, nie sposób
przyznać, że jest ono zgodne z zasadą sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
4. Krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku chorobowego na gruncie ustawy o świadczeniach oraz ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych.
4.1. Prawo do zasiłku chorobowego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę ma umocowanie w art. 67 Konstytucji.
Przepis ten w ust. 1 stanowi, że „obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu
na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”.
Podstawowymi aktami normatywnymi regulującymi kwestie związane z zasiłkiem chorobowym są ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych
oraz ustawa o świadczeniach.
Zgodnie z art. 2 ustawy o świadczeniach świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
obejmują: zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne, zasiłek wyrównawczy, zasiłek porodowy, zasiłek macierzyński oraz
zasiłek opiekuńczy. Świadczenia te mają zastępować utracone (ograniczone) środki utrzymania spowodowane zdarzeniem losowym
pozbawiającym ubezpieczonego możliwości zarobkowania. Celem ustawy o świadczeniach jest zatem zapewnienie środków finansowych
ubezpieczonym, którzy w wyniku zaistnienia zdarzeń objętych ryzykiem ubezpieczenia chorobowego nie mogą uzyskiwać dochodu
ze swojej działalności zarobkowej. Okoliczności, z którymi wiąże się prawo do zasiłku chorobowego, to: a) niezdolność do pracy
z powodu choroby (art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach) oraz b) niemożność wykonywania pracy w sytuacjach ustawowo określonych
(art. 6 ust. 2 ustawy o świadczeniach).
4.2. Krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku chorobowego wyznaczają art. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust. 1 w związku
z art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8, 10 oraz 12 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach ustawodawca
wskazał, że „zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy z powodu choroby w czasie trwania
ubezpieczenia chorobowego”. Ponadto, zgodnie z ust. 2, zasiłek przysługuje również osobom ubezpieczonym w związku z niemożnością
wykonywania pracy wskutek decyzji właściwego organu albo uprawnionego podmiotu na podstawie przepisów o chorobach zakaźnych
i zakażeniach; z powodu przebywania w zakładzie lecznictwa odwykowego w celach leczenia uzależnień od alkoholu, środków odurzających
lub substancji psychotropowych; a także w związku z badaniami przewidzianymi dla kandydatów na dawców komórek, narządów i
tkanek.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1, 3 i 12 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązkowo ubezpieczeniu
chorobowemu podlegają osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są: pracownikami (z wyłączeniem prokuratorów),
członkami rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz osobami odbywającymi służbę zastępczą.
Natomiast dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu podlegają na swój wniosek osoby objęte obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnymi
i rentowymi (art. 11 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 8 i 10 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych. Są to więc osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: wykonują pracę
nakładczą; wykonują pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której
zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub są osobami z nimi współpracującymi (z zastrzeżeniem
art. 6 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych); prowadzą pozarolniczą działalność lub są osobami współpracującymi
z prowadzącymi taką działalność; wykonują odpłatnie pracę, na podstawie skierowania do pracy, w czasie odbywania kary pozbawienia
wolności lub tymczasowego aresztowania, a także, które są osobami duchownymi.
Rozpatrywane pytanie prawne ze względu na swój ścisły związek ze sprawą, którą ma rozstrzygnąć sąd pytający, odnosi się do
zakwestionowanego przepisu w zakresie, w jakim dotyczy on osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegających
z tego tytułu dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu. Osoby te należą do szerszej kategorii, jaką stanowią osoby prowadzące
pozarolniczą działalność, wymienione w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem za
osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności
gospodarczej lub innych przepisów szczególnych, jak również: twórcę; artystę; osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego
zawodu: a) w rozumieniu przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
b) z której przychody są przychodami z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych;
oraz wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej.
Od 1 marca 2009 r. do tego katalogu dodano również osoby, które prowadzą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na
podstawie przepisów o systemie oświaty.
Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając funkcjonalną przesłankę pytania prawnego, a także granice zaskarżenia wyrażone w petitum i uzasadnieniu pytania, podkreśla, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
w zakresie, w jakim dotyczy osób określonych w art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – a zatem osób
prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów
szczególnych.
Zgodnie ze wskazanymi regulacjami zawartymi w ustawie o świadczeniach oraz w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych osoby
prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, które w okresie do 31 grudnia 2008 r. (tj. przed nowelizacją zakwestionowanego
przepisu) złożyły wniosek o objęcie ich dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym i były jednocześnie objęte obowiązkowym ubezpieczeniem
emerytalnym i rentowym (art. 11 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) w sytuacjach określonych w art. 6 ustawy
o świadczeniach (m.in. w wypadku niezdolności do pracy z powodu choroby) nabywały prawo do zasiłku chorobowego po upływie
180 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego. Osoby obowiązkowo podlegające ubezpieczeniu chorobowemu nabywały prawo do
zasiłku chorobowego w przypadku wystąpienia tych samych okoliczności (w tym: niezdolności do pracy z powodu choroby, art.
6 ustawy o świadczeniach) po upływie sześciokrotnie krótszego terminu – tj. 30 dni nieprzerwanego ubezpieczenia.
5. Zgodność art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
5.1. Ogólne ujęcie zasady równości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że istotą zasady równości jest to, iż „wszystkie podmioty
prawa (…), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według
jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących” (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87,
OTK w 1988 r., poz.1). Zasada ta z jednej strony oznacza równość wobec prawa (nakaz równego traktowania przez władze publiczne
w procesie stosowania prawa), a z drugiej strony równość w prawie (nakaz kształtowania przepisów prawa z uwzględnieniem zasady
równości). Pierwszy aspekt zagadnienia pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy, istotny natomiast jest problem naruszenia
zasady równości przez prawodawcę w procesie stanowienia prawa.
Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, należy ustalić, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy
faktycznej lub prawnej uzasadniającej równe traktowanie adresatów danej normy (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. K
17/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 37). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których
zawarta jest kontrolowana norma (orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33). Jeżeli kontrolowana
norma traktuje odmiennie adresatów charakteryzujących się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady
równości. Nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania sprzecznych z zasadą równości.
Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
wskazywał, jakie kryteria musi spełnić zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, aby nie zostało uznane za sprzeczne
z Konstytucją. Kryteria te muszą mieć charakter relewantny (muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści). Ponadto muszą mieć charakter
proporcjonalny (waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów,
które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych). Muszą też pozostawać w związku z innymi wartościami,
zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. wyrok TK z 16 grudnia
1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70).
Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości winna zatem być zawsze poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji
prawnej podmiotów oraz analizą dotyczącą cech wspólnych i odmiennych (zob. wyroki TK z: 14 lipca 2004 r., sygn. SK 8/03, OTK
ZU nr 7/A/2004, poz. 65; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46 i powołane tam orzecznictwo).
5.2. Kwestia podobieństwa podmiotów podlegających obowiązkowo i dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu.
5.2.1. Dla oceny zgodności z zasadą równości wskazanego przez sąd pytający zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów podlegających
obowiązkowo i dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, które wynika z odmiennego ukształtowania okresów oczekiwania na nabycie
prawa do zasiłku chorobowego, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy podmioty te charakteryzują się wspólną cechą relewantną.
W tym kontekście należy wskazać, że w kwestii podobieństwa wskazanych przez sąd pytający podmiotów, Trybunał Konstytucyjny
wypowiadał się w sprawie o sygn. P 45/06. Trybunał stwierdził wówczas, że „osoby objęte ubezpieczeniem chorobowym – zarówno
obowiązkowo, jak i dobrowolnie – stanowią jedną kategorię podmiotów, charakteryzujących się wspólną cechą, jaką jest status
ubezpieczonego”.
Należy podkreślić, że – po pierwsze – Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym badał zróżnicowanie osób ubezpieczonych obowiązkowo
oraz osób ubezpieczonych dobrowolnie z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (nie tylko prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą, lecz także wymienionych w art. 8 ust. 6 pkt 2-4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc
w szerszym zakresie podmiotowym). Po drugie, problem konstytucyjny przedstawiony Trybunałowi w tej sprawie dotyczył zróżnicowania
uprawnień w zakresie prawa do zasiłku opiekuńczego, przysługującego z tytułu ubezpieczenia chorobowego. Na gruncie zakwestionowanych
przepisów zasiłek ten przysługiwał bowiem tylko osobom ubezpieczonym obowiązkowo.
Trybunał Konstytucyjny w przywoływanej sprawie, badając podobieństwo osób ubezpieczonych obowiązkowo i dobrowolnie, wziął
pod uwagę, że finansowanie składki na ubezpieczenie chorobowe osób objętych tym ubezpieczeniem obowiązkowo, jak i osób objętych
nim dobrowolnie następuje w całości ze środków samych ubezpieczonych (art. 16 ust. 2 i art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych). Wskazał, że wysokość składki na ubezpieczenie chorobowe wyrażona jest w formie stopy procentowej,
jednakowej dla wszystkich ubezpieczonych. Bez względu na to, czy dotyczy ubezpieczenia obowiązkowego, czy dobrowolnego, wynosi
2,45% podstawy wymiaru (art. 15 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), którą
stanowi podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Trybunał podkreślił, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe osób objętych obowiązkowo tym ubezpieczeniem (poza
osobami odbywającymi służbę zastępczą), stosownie do treści art. 18 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, stanowi przychód (w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W przypadku osób
prowadzących pozarolniczą działalność (w tym gospodarczą) objętych dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym podstawę wymiaru
składek stanowi, co do zasady (stosownie do treści art. 18 ust. 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych), zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę, że przyjęty w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych sposób ukształtowania
składki na ubezpieczenie chorobowe, w przypadku pracownika – jako osoby objętej obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym – oznacza
możliwość uiszczania składki na ubezpieczenie chorobowe od przychodu odpowiadającego minimalnemu wynagrodzeniu, określonemu
w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, ze zm.). Osoby objęte
dobrowolnie ubezpieczeniem chorobowym uiszczają natomiast składkę od podstawy wymiaru, jaką jest zadeklarowana kwota, nie
niższa niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.
Opierając się na powyższych ustaleniach co do sytuacji prawnej porównywanych kategorii ubezpieczonych, Trybunał wskazał, że
osoby objęte ubezpieczeniem chorobowym stanowią jedną kategorię podmiotów, charakteryzujących się wspólną cechą, jaką jest
status ubezpieczonego. Stwierdził ponadto, że zróżnicowanie zakresu świadczeń przysługujących z tytułu ubezpieczenia chorobowego
– wynikające z przyznania prawa do zasiłku opiekuńczego tylko osobom podlegającym obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu –
należy uznać za nieuzasadnione. Trybunał wskazał też, że w zakresie poddanego kontroli przepisu cechami relewantnymi są: status
ubezpieczonego oraz konieczność osobistego sprawowania opieki w okolicznościach wskazanych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach
(w brzmieniu wówczas obowiązującym). Na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tej sprawie powołują się zarówno sąd
pytający, jak i Prokurator Generalny.
5.2.2. Marszałek Sejmu, prezentujący w swoim stanowisku odmienne zapatrywanie w kwestii podobieństwa obu porównywanych kategorii
osób ubezpieczonych, zwrócił uwagę, że niezależnie od ukształtowania przez ustawodawcę w sposób jednolity sytuacji wszystkich
osób objętych ubezpieczeniem chorobowym w zakresie procentowej wysokości składki na ubezpieczenie, w sposób istotnie odmienny
została określona podstawa wymiaru składki. W przypadku osób obowiązkowo ubezpieczonych – gdzie podstawą wymiaru składki jest
faktycznie uzyskiwany przychód – ubezpieczeni nie mają samodzielnego wpływu na zmianę tak określonej podstawy. Inaczej jest
w przypadku ubezpieczonych dobrowolnie, którzy mogą dowolnie kształtować wysokość zadeklarowanej kwoty w granicach ustalonych
przez ustawodawcę (nie mniej niż 60% i nie więcej niż 250% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale).
Marszałek podkreślił również, że osoby przystępujące dobrowolnie do ubezpieczenia chorobowego są świadome warunków, od jakich
uzależnione jest nabycie prawa do świadczeń z tego tytułu. W związku z możliwością samodzielnego kształtowania podstawy wymiaru
składki oraz dowolnością przystąpienia lub rezygnacji z ubezpieczenia chorobowego, Marszałek Sejmu uważa zróżnicowanie wynikające
z zakwestionowanego przepisu za uzasadnione.
5.2.3. Przy ustalaniu istnienia cechy relewantnej wspólnej dla porównywanych podmiotów prawa – kluczowej kwestii przy ocenie
konstytucyjności zakwestionowanego zróżnicowania – należy uwzględnić treść aktu normatywnego, w którym znajduje się badana
norma, oraz cel tego aktu. W tym kontekście należy stwierdzić, że na gruncie ustawy o świadczeniach i ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych w sytuacji prawnej osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu dobrowolnie, jak i osób podlegających temu ubezpieczeniu
obowiązkowo można odnaleźć zarówno cechy (elementy) podobne, jak i cechy (elementy) różnicujące.
Spośród podobieństw najistotniejsze znaczenie ma to, że obie kategorie porównywanych podmiotów mają status osoby ubezpieczonej,
objętej ubezpieczeniem w razie choroby i macierzyństwa określonym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Od posiadania
tego statusu zależy bowiem to, czy zasiłek chorobowy danej osobie może w ogóle przysługiwać. Zarówno sąd, jak i Prokurator
Generalny wskazują, że właśnie ta cecha jest istotną cechą relewantną, nakazującą jednakowe traktowanie osób podlegających
ubezpieczeniu chorobowemu, niezależnie od tego, czy objęcie tym ubezpieczeniem było obowiązkowe, czy dobrowolne.
Kolejną wspólną cechą jest to, że obie kategorie podmiotów uiszczają składki na ubezpieczenie chorobowe w całości ze środków
własnych. Także miesięczna wysokość zasiłku ustalana jest dla obu kategorii podmiotów według jednakowego wskaźnika podstawy
wymiaru, wynoszącego, co do zasady, 80% podstawy wymiaru zasiłku (wyjątki są określone w art. 11 ust. 1a i 2 ustawy o świadczeniach).
Wysokość składek na ubezpieczenie chorobowe, wyrażona w stopach procentowych, jest również jednakowa dla ubezpieczonych dobrowolnie
i obowiązkowo (art. 15 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i wynosi 2,45% podstawy wymiaru składek.
Te elementy wspólne w sytuacji prawnej ubezpieczonych dobrowolnie i obowiązkowo – w szczególności zaś fakt posiadania statusu
osoby ubezpieczonej w razie choroby i macierzyństwa – przesądziły, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 45/06 uznał
te podmioty za podobne. Trybunał Konstytucyjny dokonał takiej oceny, mając na uwadze m.in. odmiennie ukształtowany przez ustawodawcę
sposób określenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe (cz. III pkt 3 uzasadnienia przywoływanego wyroku) oraz
różnice w sposobie uzyskiwania zarobków przez osoby dobrowolnie i obowiązkowo ubezpieczone (cz. III pkt 4 uzasadnienia przywoływanego wyroku).
5.2.4. Porządkując elementy różnicujące sytuację prawną osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu dobrowolnie oraz obowiązkowo,
należy wskazać – po pierwsze – że ustawodawca choć jednakowo ukształtował sytuację wszystkich ubezpieczonych, jeśli chodzi
o procentową wysokość składki na ubezpieczenie, w odmienny sposób określił podstawę jej wymiaru. Zgodnie z art. 20 ust. 1
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe stanowi podstawa wymiaru składek
na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenia rentowe. W przypadku osób podlegających dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu
podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe stanowi zadeklarowana przez ubezpieczającego się kwota, nie
niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale (art. 18 ust. 8 w związku
z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe osób dobrowolnie ubezpieczonych nie może przekraczać miesięcznie
250% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Dla osób podlegających obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu
– zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – podstawą wymiaru składki jest natomiast przychód w
rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągany m.in. z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy (art.
18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Po drugie, osoby obowiązkowo objęte ubezpieczeniem chorobowym, na co zwraca uwagę Prokurator Generalny, odprowadzają składkę
na ubezpieczenie chorobowe od przychodu uzyskiwanego „w całości”. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
przy ustalaniu podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe nie stosuje się bowiem ograniczenia przewidzianego w art.
19 ust. 1 (tj. ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do kwoty odpowiadającej
trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy,
określonego w ustawie budżetowej). Dla osób podlegających dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu podstawa wymiaru składek na
ubezpieczenie chorobowe nie może zaś – jak już wskazano – przekraczać miesięcznie 250% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia
w poprzednim kwartale. Na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych można zatem mówić o zróżnicowaniu sytuacji prawnej obu kategorii podmiotów
z uwagi na zastosowany w niej mechanizm ograniczenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe dla osób dobrowolnie
ubezpieczonych.
Po trzecie, w ustawie o świadczeniach pieniężnych wprowadzone zostały dwie zasady ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego
w zależności od tego, czy osoba ubezpieczona pozostaje w stosunku pracy, czy też nie. Zróżnicowanie tych zasad nie zostało
oparte na kryterium charakteru ubezpieczenia – dobrowolność i obowiązkowość, ale na kryterium pozostawania bądź nie w stosunku
pracy.
Dla ubezpieczonych niebędących pracownikami – do których zalicza się osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą
podlegające z tego tytułu dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu – podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowi przychód za
okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Przychodem jest, zgodnie z art. 3 pkt 4
ustawy o świadczeniach, kwota stanowiąca podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe ubezpieczonego niebędącego pracownikiem
po odliczeniu kwoty odpowiadającej obecnie 13,71% (w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy przed sądem pytającym było
to 15,71%) podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe. Natomiast w przypadku osób pozostających w stosunku pracy
podstawę wymiaru zasiłku chorobowego stanowi, co do zasady, przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy
kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy.
5.2.5. Pomimo wskazanych tu różnic, a także mimo znaczącej różnicy wynikającej z samej istoty dobrowolności bądź przymusowości
przystąpienia do ubezpieczenia chorobowego (samodzielna decyzja o przystąpieniu do ubezpieczenia chorobowego bądź obowiązek
z mocy ustawy), Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku w sprawie sygn. P 45/06, że są to podmioty podobne
(co nie oznacza, że są to podmioty jednakowe). W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach „zasiłek chorobowy przysługuje
ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy z powodu choroby w czasie trwania ubezpieczenia chorobowego”. Literalne
brzmienie tego przepisu wskazuje, że podmiotem uprawnionym do zasiłku chorobowego jest osoba ubezpieczona – bez względu na
charakter ubezpieczenia (obowiązkowe czy dobrowolne). Na gruncie ustawy o świadczeniach podstawowym kryterium nabycia prawa
do zasiłku chorobowego jest zatem – przede wszystkim – posiadanie statusu „ubezpieczonego”.
To, że ustawodawca jednakowo uregulował pewne elementy sytuacji prawnej obu grup (wysokość procentowa składki, ustalenie miesięcznej
wysokości zasiłku według jednakowego wskaźnika podstawy wymiaru, ten sam zakres świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby
i macierzyństwa), wynika z tego, że podstawowym celem ustawy o świadczeniach jest zapewnienie osobom ubezpieczonym opłacającym
składkę środków finansowych na wypadek niemożliwości osiągania dochodów z tytułu niezdolności do pracy. Cel ten ma swoje źródło
w art. 67 ust. 1 Konstytucji, w którym ustrojodawca zagwarantował obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego m.in. w razie
„niezdolności do pracy ze względu na chorobę” w granicach wyznaczonych przez ustawę.
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę cel zakwestionowanej ustawy, za istotne cechy relewantne wyznaczające klasę podmiotów
podobnych uznał posiadanie statusu osoby ubezpieczonej w razie choroby i macierzyństwa oraz bycie niezdolnym do pracy ze względu
na chorobę. Te dwie cechy wyznaczają krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku chorobowego, które powinny być traktowane z poszanowaniem
zasady równości.
Wskazane różnice w sytuacji prawnej osób ubezpieczonych dobrowolnie i obowiązkowo nie stanowią – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego
– istotnej cechy, która nakazywałaby traktować te podmioty odmiennie w zakresie samego prawa do zasiłku chorobowego. Zróżnicowany
sposób określenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe wynika z innego sposobu uzyskiwania dochodów.
5.2.6. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny wskazuje także na stanowisko, jakie w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w uchwale
z 12 września 2008 r., sygn. akt I UZP 5/08 (OSNP nr 5-6/2009, poz. 70), stwierdzając, że wskazywane przez SN rozstrzygnięcie
(odnoszące się do reguł ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego przysługującego ubezpieczonemu niebędącemu pracownikiem)
„zapewni równe traktowanie osób ubezpieczonych objętych obowiązkowymi i dobrowolnymi ubezpieczeniami chorobowymi, które z
tytułu opłacania składek na te ubezpieczenia w takiej samej procentowo stawce powinny być równo traktowane, bez zróżnicowań
dyskryminujących lub faworyzujących, tak aby zasiłek chorobowy spełniał funkcję ustawowego świadczenia gwarantującego uzyskanie
proporcjonalnych – do przychodu stanowiącego podstawę pobranych składek na ubezpieczenie chorobowe – środków utrzymania na
wypadek wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego (choroby wykluczającej uzyskiwanie przychodów z pracy lub prowadzenia pozarolniczej
działalności gospodarczej)”.
5.3. Ocena konstytucyjności zróżnicowania warunków nabycia prawa do zasiłku chorobowego przez osoby podlegające dobrowolnie
oraz obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych nie zawsze jest
równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania. Odstępstwo od zasady równości jest dopuszczalne, o ile spełnia
(koniunktywnie) następujące warunki: 1) wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowanie musi być racjonalnie uzasadnione, biorąc
pod uwagę cel i treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; 2) waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie
podmiotów podobnych, musi pozostawać w proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów
podobnych; 3) regulacja prawna musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych, uzasadniających
odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, 11/A/2006,
poz. 170). W grupie podmiotów podobnych – wyodrębnionej na podstawie cechy bycia objętym ubezpieczeniem chorobowym, a także
cechy niezdolności do pracy w określonym momencie z powodu choroby – nie powinny mieć miejsca nieuzasadnione racjonalnymi
względami (mającymi oparcie w Konstytucji oraz w zakwestionowanej ustawie) zróżnicowania dotyczące nabywania prawa do zasiłku
chorobowego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zakwestionowany art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie wprowadza niedopuszczalnego
konstytucyjnie zróżnicowania między tymi podmiotami. Analiza ustawy o świadczeniach oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
prowadzi do wniosku, że zróżnicowanie wynikające z zakwestionowanego przepisu oparte na kryterium dobrowolności podlegania
ubezpieczeniu chorobowemu ma swoje racjonalne uzasadnienie.
Pomimo podobieństwa osób objętych ubezpieczeniem chorobowym dobrowolnie i obowiązkowo, nie można nie dostrzegać różnic w ich
sytuacji faktycznej, które mają odzwierciedlenie w pewnym zróżnicowaniu ich sytuacji prawnej. Są to bowiem podmioty podobne,
a nie jednakowe. Z zasady równości wynika zaś postulat traktowania podmiotów równych równo, a podmiotów podobnych podobnie.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że zróżnicowanie podmiotów podobnych mogłoby naruszać art. 32 Konstytucji
„tylko pod warunkiem, iż podmioty te charakteryzują się tą samą cechą prawnie relewantną i jednocześnie brak między nimi różnic
uzasadniających odmienne traktowanie przez ustawodawcę” (wyrok z 17 stycznia 2001 r., sygn. K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz.
2). Występowanie nierelewantnych prawnie różnic między podmiotami podobnymi może stanowić uzasadnienie dopuszczalności odstępstw
od zasady równości, zwłaszcza jeżeli służy ono urzeczywistnianiu zasady sprawiedliwości społecznej.
Osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą mogą podlegać ubezpieczeniu chorobowemu wyłącznie dobrowolnie. Dobrowolność
ta przejawia się zarówno w dowolności wyboru momentu przystąpienia do ubezpieczenia, jak i rezygnacji z niego. Osoby te mogą
zatem podjąć optymalną dla siebie decyzję o przystąpieniu bądź nieprzystąpieniu do ubezpieczenia chorobowego. Takiej możliwości
nie mają natomiast osoby podlegające temuż ubezpieczeniu obowiązkowo. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie jest to cecha różnicująca,
która nakazywałaby odmienne traktowanie tych kategorii podmiotów w zakresie katalogu świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.
Jednakże nie jest ona zupełnie obojętna dla ustawodawcy kształtującego system ubezpieczeniowy pod kątem określenia warunków
korzystania z poszczególnych świadczeń.
W ocenie sądu pytającego, w uzasadnieniu projektu zakwestionowanej ustawy (druk sejmowy nr 840, III kadencji), której art.
4 ust. 1 pkt 2 stanowi przedmiot oceny konstytucyjności, nie wskazano racjonalnego powodu zróżnicowania okresów wyczekiwania
na zasiłek chorobowy przez ubezpieczonych dobrowolnie i ubezpieczonych obowiązkowo. Zachowanie tego zróżnicowania – dla uniknięcia
sytuacji, w których „osoby ubezpieczone (w szczególności osoby ubezpieczone dobrowolnie), nabyłyby po krótkim, niekiedy kilkudniowym
okresie opłacania niewielkich składek (…), prawo do świadczeń przez okres kilku, niekiedy nawet 20 miesięcy” (s. 3 uzasadnienia
projektu ustawy) – nie wydaje się, zdaniem sądu, uzasadnione, a zarazem adekwatne do założonego celu ustawy. Abstrakcyjna
i hipotetyczna obawa przed narażeniem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na nienależne wydatki nie stanowi – w ocenie sądu –
wystarczającej i odpowiadającej zasadzie proporcjonalności przesłanki zróżnicowania okresów wyczekiwania.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że przywołane uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniach nie zakładało, co do zasady, że
osoby ubezpieczone dobrowolnie charakteryzuje wyższa gotowość do nadużywania prawa do świadczeń ubezpieczeniowych. Nadużycia
– jak trafnie wskazuje sąd pytający – mogą występować zarówno w grupie osób ubezpieczonych dobrowolnie, jak i obowiązkowo.
Zasadniczym celem zróżnicowania okresów wyczekiwania było natomiast zapewnienie właściwej korelacji między wielkością wpłaconych
składek a wysokością wypłaconych zasiłków w obrębie każdej kategorii ubezpieczonych. Przedstawione przez przedstawiciela Sejmu
na rozprawie dane, a także zgromadzone przez Trybunał Konstytucyjny informacje na temat wpłat składek i wypłat zasiłków chorobowych
w 2007 r. świadczą o istotnej przewadze globalnej kwoty wypłat zasiłków nad wpływami ze składek w grupie ubezpieczonych dobrowolnie.
Prowadzi to do konieczności sięgania m.in. po środki zgromadzone ze składek ubezpieczonych obowiązkowo.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę na potrzebę uwzględnienia kilku dalszych czynników. Dla osób prowadzących pozarolniczą
działalność gospodarczą wartością samą w sobie, służącą optymalizacji podejmowanych przez nie decyzji gospodarczych, pozostaje
dobrowolność przystępowania i występowania z systemu ubezpieczenia chorobowego. Pozwala ona na większą swobodę dysponowania
środkami finansowymi w ramach prowadzonej przez nie działalności, przeznaczania ich na opłacanie składek lub na inne, dowolnie
wybrane cele. Swobody tej nie mają ubezpieczeni obowiązkowo. Nie bez znaczenia jest także elastyczność w zakresie wysokości
opłacanej składki, pozwalająca na wybór optymalnej dla dobrowolnie ubezpieczonego podstawy wymiaru (w ustawowych granicach
pomiędzy 60% a 250% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale). Również ta swoboda nie dotyczy ubezpieczonych
obowiązkowo.
Obie wspomniane tu okoliczności prowadzą do niższej stabilności możliwych do przewidzenia wpływów z opłacanych składek w grupie
ubezpieczonych dobrowolnie, co musi być brane pod uwagę przy prognozowaniu możliwości finansowego pokrycia wydatków na należne
zasiłki chorobowe. Wydłużenie okresu wyczekiwania ułatwia sformułowanie tego typu prognoz i może sprzyjać zabezpieczeniu środków
na wypłatę zasiłków pochodzących ze składek lub z innych źródeł finansowania funduszu chorobowego.
Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że status osoby ubezpieczonej, jednakowy dla ubezpieczonych dobrowolnie oraz obowiązkowo,
a także cel zasiłku chorobowego – dostarczenie środków utrzymania niezdolnym do pracy ze względu na chorobę – wykluczają dopuszczalność
zróżnicowania obu grup ubezpieczonych w zakresie przyznania prawa do zasiłku. Nie wykluczają natomiast możliwości zróżnicowania
samych warunków nabycia prawa do zasiłku ze względu na potrzebę zagwarantowania właściwej korelacji pomiędzy wpływami ze składek
a wypłatami zasiłku w ramach danej kategorii ubezpieczonych. Korelacji tej wymagają względy sprawiedliwości społecznej rozumiane
jako potrzeba zachowania równowagi pomiędzy sumą wpłaconych przez ubezpieczonego składek a sumą wypłaconych mu świadczeń.
Zasadzie sprawiedliwości społecznej nie odpowiada bowiem „dofinansowywanie” świadczeń osób ubezpieczonych dobrowolnie przez
osoby ubezpieczone obowiązkowo. Sytuacja taka nie byłaby w szczególności pożądana ani społecznie sprawiedliwa, zwłaszcza jeśli
uwzględni się dodatkowe uprawnienia ubezpieczonych dobrowolnie, takie jak prawo podjęcia decyzji o przystąpieniu i wystąpieniu
z systemu ubezpieczeń chorobowych, możliwość optymalnego wyboru momentu takiej decyzji oraz możliwość elastycznego (w granicach
ustawowych) kształtowania podstawy wymiaru składki. Zgodnie zaś z wyrażonym w orzecznictwie Trybunału poglądem, jeżeli zróżnicowanie
sytuacji prawnej podmiotów podobnych pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu
tych zasad – może być uznane za konstytucyjnie dopuszczalne. „Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację
(uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec
prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie” (orzeczenie TK sygn. K 10/96; por. też wyroki
TK: sygn. K 8/97 i z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244). Trybunał Konstytucyjny uznał
ponadto, że zróżnicowanie wynikające z zakwestionowanego przepisu jest proporcjonalne. Nie narusza ono istoty uprawnienia
do nabycia świadczenia, różnicuje jedynie warunki nabycia tych uprawnień w sposób odpowiadający zasadzie sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny nie jest władny ocenić pozaprawnych (społecznych) aspektów zróżnicowania okresów wyczekiwania na zasiłek
chorobowy, a zwłaszcza zasadności skali zróżnicowania tych okresów w odniesieniu do ubezpieczonych dobrowolnie oraz obowiązkowo.
Zróżnicowanie to nie powinno jednak utrudniać spełnienia przez zasiłek chorobowy jego funkcji społecznej: dostarczenia środków
utrzymania niezdolnym do pracy zawodowej z powodu choroby. Tym samym okres wyczekiwania nie powinien być nadmiernie długi.
Konkretny wybór pozostaje jednak w polu decyzji ustawodawcy.
Oceniając regulację zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił także okoliczność,
że kwestionowany w pytaniu prawnym przepis został zastąpiony przez nowe uregulowanie, wprowadzone w życie 1 stycznia 2009
r. Nie jest przeto możliwe dokonanie nowelizacji tego przepisu, nawet w wypadku uznania racji przemawiających za modyfikacją
okresów oczekiwania. Ogranicza to pole możliwych decyzji w sferze kontroli zgodności tego przepisu ze wskazanymi w pytaniu
prawnym wzorcami kontroli konstytucyjności.
W pytaniu prawnym zakwestionowana została konstytucyjność art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jedynie w odniesieniu
do osób ubezpieczonych dobrowolnie, prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny związany – zgodnie
z art. 66 ustawy o TK – granicami pytania prawnego, a także dopuszczalnością orzekania w zakresie, w jakim odpowiedź Trybunału
będzie miała znaczenie dla sprawy zawisłej przed sądem pytającym nie może orzec o konstytucyjności wymogu 180 dni nieprzerwanego
ubezpieczenia chorobowego w stosunku do szerszej podmiotowo kategorii „ubezpieczonych dobrowolnie”, do której odnosi się kwestionowany
art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach
w granicach pytania prawnego skutkowałoby efektami ubocznymi w odniesieniu do podmiotów objętych zakresem podmiotowym tego
przepisu, ale nieobjętych granicami pytania prawnego. Powodowałoby to wtórną nierówność traktowania w obrębie tej samej kategorii
ubezpieczonych dobrowolnie, a tym samym kolidowałoby z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę podobieństwo obu kategorii ubezpieczonych ze względu na wspólną cechę relewantną (status ubezpieczonego),
jak też występujące między nimi różnice, potrzebę zapewnienia właściwej korelacji pomiędzy wpływami ze składek a wypłatami
z zasiłku w obrębie porównywanych kategorii, a nadto wskazane okoliczności wynikające z wymogu orzekania w granicach pytania
prawnego, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach – w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia
2008 r. oraz w zakresie, w jakim dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, podlegających dobrowolnie ubezpieczeniu
chorobowemu, określa dłuższy niż dla osób podlegających obowiązkowo ubezpieczeniu chorobowemu okres nieprzerwanego ubezpieczenia
chorobowego wymagany do nabycia prawa do zasiłku chorobowego – za zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.