1.1. Postanowieniem z 6 lutego 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 125/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się
z pytaniem prawnym, czy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz.
94, ze zm.; dalej: k.p.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych
zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych
w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115; dalej: rozporządzenie RM) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Stan faktyczny związany z wniesionym przez sąd pytaniem prawnym przedstawiał się następująco. Decyzją z 25 lipca 2005
r. (sygn. akt 213/2005) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie uznał, że choroba Marka W. nie jest chorobą zawodową
w postaci przewlekłej choroby układu ruchu, mającej być konsekwencją wykonywania zawodu listonosza. W uzasadnieniu decyzji
powołano się na orzeczenie lekarskie z 31 maja 2005 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, w którym
stwierdzono znaczne ograniczenie ruchomości kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego, a także początkowe zmiany zwyrodnieniowe
obu stawów kolanowych i rozmiękanie obu rzepek badanego, niekwalifikujące się jednak do grupy chorób zawodowych wskazanych
w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia RM.
Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, decyzją z 26 października
2005 r. (sygn. akt NHP.61/1/76/05) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Marek W. zarzucił naruszenie przez organy administracji
publicznej reguł postępowania dowodowego oraz zwrócił się do sądu o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności
rozporządzenia RM z Konstytucją.
1.3. Uzasadniając pytanie prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją
art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., na podstawie którego wydano rozporządzenie RM, a w konsekwencji – również co do zgodności z Konstytucją
samego rozporządzenia. Jako wzorzec kontroli kwestionowanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał art. 92 ust.
1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego
upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia
i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tymczasem delegacja zawarta w art. 237 §
1 pkt 2 i 3 k.p. jest blankietowa, gdyż ani te przepisy, ani żaden inny przepis k.p. nie zawierają wytycznych co do treści
rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, można zasadnie twierdzić, że całość przepisów materialnoprawnych w zakresie
chorób zawodowych zapisana jest w rozporządzeniu RM, a w ustawie brak jakiegokolwiek merytorycznego uregulowania tej problematyki.
Wniosek ten uzasadnia obserwacja orzecznictwa sądów administracyjnych, które w tym zakresie kierują się wyłącznie przepisami
rozporządzenia, a nigdy nie odwołują się do art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. Również inne przepisy k.p., w szczególności art. 234-2371 nie precyzują merytorycznych obowiązków Rady Ministrów wydającej rozporządzenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lista chorób zawodowych powinna należeć do materii ustawowej, jako że dotyczy
żywotnych interesów prawnych obywateli, wyznaczając niektóre ich prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym. Tymczasem
ustawodawca, decydując się na scedowanie kompetencji do ustalenia powyższego katalogu na organ administracji publicznej, nie określił
żadnych wymogów pozwalających na kontrolę procedury opracowania wykazu chorób zawodowych w zakresie uwzględnienia światowych
standardów medycyny pracy. Dodatkowo, delegując kompetencję prawotwórczą, nie wyznaczył zakresu dopuszczalnej modyfikacji
reguł proceduralnych ukształtowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a takie odstępstwa wynikają z kwestionowanego
rozporządzenia RM (w szczególności wiążą się z charakterem prawnym orzeczeń lekarskich).
1.4. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 5 kwietnia 2007 r. (sygn. Tp 11/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie został wezwany do usunięcia braku formalnego przez wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione. Postanowieniem z 25 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd
Administracyjny uzupełnił uzasadnienie postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego przez wskazanie, że w razie stwierdzenia
niezgodności z Konstytucją przepisów objętych pytaniem, sąd będzie mógł uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja
organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie wadliwych (niekonstytucyjnych) przepisów, co uzasadni uwzględnienie
skargi Marka W. Skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą prawną decyzji kontrolowanych
przez Wojewódzki Sąd Administracyjny może być więc uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych w warunkach uzasadniających
wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1
lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270,
ze zm.).
2. Prezes Rady Ministrów ustosunkował się do pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w piśmie z 1 sierpnia 2007
r., przypominając, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie narusza Konstytucji także wówczas, gdy wytyczne do odpowiedniego
ukształtowania treści rozporządzenia organ wykonawczy uzyska pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy
lub innych ustaw (por. wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 104). W tym wypadku ustawodawca
uznał, że ustalając wykaz chorób zawodowych, Rada Ministrów powinna kierować się definicją choroby zawodowej zawartą w art.
7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30,
poz. 144, ze zm.), zgodnie z którą za choroby zawodowe uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231
pkt 2 k.p. (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 k.p.). „W związku z powyższym ustawodawca przyjął, że definicja ta może być de facto wytyczną, a zatem poza wytycznymi wynikającymi z przywołanej regulacji nie ma potrzeby dalszego krępowania w ustalaniu wykazu
chorób zawodowych, konstytucyjnego organu, jakim jest Rada Ministrów”.
Prezes Rady Ministrów nie zgodził się również z tezą, że lista chorób zawodowych winna należeć do materii ustawowej, gdyż
k.p. nie zawiera i nie powinien zawierać załączników o takim stopniu szczegółowości.
3. Pismem z 6 grudnia 2007 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny; według niego art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. jest
niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz rozporządzenie RM jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że zostało
wydane na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu Prokurator Generalny przypomniał, że zgodnie
z art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym
(powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (powinno określać zakres spraw przekazanych do
uregulowania) oraz treściowym (powinno określać wytyczne dotyczące treści aktu). Kwestionowany w niniejszej sprawie przepis
k.p. nie odpowiada konstytucyjnym wymaganiom szczegółowości przedmiotowej w zakresie „szczegółowych zasad postępowania” przy
rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych. Ponadto art. 237 § 1 pkt 3 k.p. jest bezprzedmiotowy w zakresie, w jakim upoważnia
Radę Ministrów do określenia podmiotów właściwych w sprawach stwierdzania chorób zawodowych. Kwestia ta bowiem jest uregulowana
w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.; dalej: ustawa
o PIS), w szczególności w art. 5 pkt 4a tej ustawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, bez wątpienia w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. nie sformułowano wytycznych dotyczących treści
przepisów wykonawczych. Wytycznych tych nie można zrekonstruować także na podstawie innych przepisów ustawy, w szczególności
art. 212 pkt 3, art. 227, art. 230 czy art. 235 k.p. Nie jest to również możliwe poprzez odwołanie się do przepisów innej
ustawy, którą w niniejszej sprawie mogłaby być ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy
i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.). Ustawodawca nie sformułował w niej bowiem samodzielnej definicji
choroby zawodowej, lecz posłużył się odesłaniem do przepisów kwestionowanych w niniejszej sprawie (por. art. 7).
Prokurator Generalny wskazał następnie, że przyczyna niekonstytucyjności rozporządzenia RM tkwi w wadliwości normy upoważniającej,
która pozostawia nieomal nieograniczoną swobodę decyzji organowi upoważnionemu do jego wydania. Prokurator Generalny zauważył
również, że niektóre przepisy kwestionowanego rozporządzenia RM wykraczają poza ramy upoważnienia z art. 237 § 1 pkt 3 k.p.
(choć mogą one być uznane za celowe). Takimi przepisami są przykładowo § 2 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia RM. Dodatkowo,
wbrew treści upoważnienia z art. 237 § 1 pkt 2 k.p., ustalony w załączniku do kwestionowanego rozporządzenia RM wykaz chorób
zawodowych ma charakter „półotwarty”, przez to, że wymieniono w nim nazwy chorób, ale ich wyliczenie nie wyczerpuje wszystkich
przypadków (pkt 1, 3, 17 i 26 załącznika). Pozwala to na rozpoznawanie innych chorób jako zawodowych, mimo że nie zostały
wymienione w wykazie.
4. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w piśmie z 9 maja 2008 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p.
jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzut braku ustawowych wytycznych do wydania rozporządzenia
przez Radę Ministrów jest niezasadny, ponieważ dyrektywy dotyczące treści aktu wykonawczego mogą być wyprowadzone z przepisów
k.p. dotyczących czynników oraz procesów pracy stwarzających szczególne zagrożenie dla zdrowia lub życia (art. 220-225 k.p.),
profilaktycznej ochrony zdrowia (art. 226-237 k.p.), jak również obowiązków pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych
i higienicznych warunków pracy.
W ocenie Marszałka Sejmu, ustalenie wykazu chorób zawodowych nie stanowi materii ustawowej, w związku z tym, że jest przedmiotem
głębokiej wiedzy specjalistycznej. Przy tym określenie sztywnych wytycznych w tej dziedzinie pozostawałoby w sprzeczności
z charakterem przedmiotu regulacji. Jednocześnie wspomniane wytyczne i tak nie mogłyby nakazać lub zakazać umieszczenia określonych
chorób w wykazie chorób zawodowych. Miałyby więc wyłącznie charakter ogólny, co nie ograniczałoby swobody Rady Ministrów.
Marszałek Sejmu wyraził również pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie RM, w zakresie szczegółowych zasad postępowania, zawiera
jedynie regulacje o charakterze szczegółowym, gdyż kwestia generalna wydawania decyzji administracyjnych w sprawie stwierdzenia
choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Pracy została unormowana w art. 5 pkt 4a ustawy o PIS.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne
zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Reguła ta została powtórzona w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ponadto art. 32 ust. 3 ustawy o TK stanowi,
że pytanie prawne powinno wskazywać, „w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku
z którą pytanie zostało postawione (…)”. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie rozważał warunki, jakie musi spełniać pytanie
prawne. Między innymi w postanowieniu z 29 marca 2000 r. (sygn. P. 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68) wskazał, że „dopuszczalność
przedstawienia pytania prawnego została (...) uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną”.
Dwie pierwsze – podmiotowa i przedmiotowa nie budzą w niniejszej sprawie wątpliwości, ponieważ uprawniony do rozstrzygania
w sprawie leżącej u podstaw pytania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a zaskarżony został akt o charakterze
normatywnym. Rozważenia wymaga natomiast, czy spełniona została także przesłanka funkcjonalna, jako że od przesądzenia tej
kwestii zależy dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że sformułowanie występujące w art. 193 Konstytucji jest szersze
od zawartego w art. 79 Konstytucji. Z zestawienia tych unormowań wynika następujący wniosek: o ile skarga konstytucyjna może
dotyczyć jedynie przepisu będącego podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach, o tyle przedmiotem pytania prawnego
mogą być wszystkie te przepisy, których zgodność (bądź niezgodność) z określonym wzorcem kontroli rzutuje na treść rozstrzygnięcia
przez sąd konkretnej sprawy (zob. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14). „Innymi słowy,
zależność między sprawą toczącą się przed sądem a pytaniem prawnym powinna polegać na tym, że rozstrzygnięcie sądu pytającego
będzie inne w sytuacji orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności przepisu, którego pytanie dotyczy, a inne w sytuacji orzeczenia
o konstytucyjności takiego przepisu” (J. Trzciński, M. Wiącek, komentarz do artykułu 193 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 11).
W tym kontekście nie budzi wątpliwości to, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być samo w sobie
podstawą orzeczenia sądowego, niemniej jednak jego poprawność (lub wadliwość) konstytucyjna może w pewnych sytuacjach mieć
znaczenie dla sądu orzekającego w konkretnej sprawie (sygn. P 9/01). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przepisami stanowiącymi
dla sądu administracyjnego wzorzec kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w związku z niniejszą sprawą są
regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych
zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych
w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115; dalej: rozporządzenie RM), wydanym na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 237
§ 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: k.p.). Ewentualne
orzeczenie Trybunału potwierdzające niekonstytucyjność tej delegacji ustawowej spowodowałoby utratę mocy obowiązującej przepisu
prawnego, który ją konstytuuje. „Rodzi to konsekwencje – co zrozumiałe – także w stosunku do ściśle powiązanego z nią rozporządzenia
wykonawczego do ustawy. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające «punktu
zaczepienia» w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej),
niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego”
(wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. K 55/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 104). Prowadzi to do wniosku o dopuszczalności merytorycznego
rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny niniejszego pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wynik
oceny konstytucyjności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., a w konsekwencji przepisów rozporządzenia RM, determinuje bowiem kierunek
rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy art. 237 § 1 pkt 2 i 3
k.p. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Stosownie do brzmienia zdania drugiego tego artykułu ustawy zasadniczej, upoważnienie
do wydania aktu wykonawczego musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania
rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne
dotyczące treści aktu)(zob. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162). To znaczy, że ustawodawca
jest obowiązany tak budować ustawowe upoważnienie, by na jego podstawie możliwa była odpowiedź na trzy pytania: kto ma prawo
wydania aktu, co w tym akcie ma zostać uregulowane i jak mają być uregulowane dane kwestie (zob. sygn. K 55/05).
Odniesienie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. do wzorca, którym jest art. 92 ust. 1 Konstytucji, pozwoliło na sformułowanie wniosku,
że istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma w szczególności jednoznaczne ustalenie tego, czy zakwestionowana delegacja ustawowa
zawiera wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Wiąże się to z tym, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. bez wątpienia spełnia
wymóg szczegółowości upoważnienia pod względem podmiotowym. Wskazuje bowiem Radę Ministrów jako podmiot uprawniony do wydania
aktu wykonawczego. Ponadto powyższy przepis k.p. sprecyzował zakres spraw przekazanych do uregulowania, co przesądza o szczegółowości
upoważnienia z punktu widzenia przedmiotowego. Rada Ministrów została bowiem zobowiązana do określenia wykazu chorób zawodowych
(art. 237 § 1 pkt 2 k.p.), jak również szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania
i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (art. 237 § 1 pkt 3 k.p.).
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści
ustawowych, które pełniłyby rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak owych wytycznych
stanowi warunek wystarczający uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art.
92 ust. 1 Konstytucji zostaną spełnione. Powoduje to – w odpowiednim zakresie – utratę mocy obowiązującej przepisu zawierającego
delegację ustawową. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia wykonawczego do ustawy,
które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją (zob. sygn. K 55/05).
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r., „art. 92 Konstytucji nie zdefiniował pojęcia «wytycznych»,
trudno też dla ustalenia tej definicji odwoływać się do koncepcji «pojęć zastanych», bo polskie prawo konstytucyjne nie używało
dotąd pojęcia «wytycznych» w takim rozumieniu. Na podstawie językowego rozumienia można uznać, że «wytyczne», to wskazówki
co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz (zob. Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie «konstruowania» upoważnień do wydawania rozporządzeń, „Przegląd Legislacyjny” 1998, nr 3-4, s. 18, s. 185-190). Skoro bowiem art. 92 ust. 1 mówi o «wytycznych dotyczących treści
aktu», to nie ulega wątpliwości, że wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być
zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało
«w porozumieniu» czy «po zasięgnięciu opinii») nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust.
1” (sygn. K. 10/99; zob. też wyrok TK z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120).
Należy jednocześnie przypomnieć, że „wytyczne dotyczące treści aktu” mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną. Mogą one
mieć zarówno charakter „negatywny” (tzn. wykluczenie ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć aktu wykonawczego do
ustawy tych, których ustawodawca sobie nie życzy), jak i charakter „pozytywny” (np. wskazanie kryteriów, którymi powinien
się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazanie celów, jakie ma spełniać dane unormowanie,
czy funkcji instytucji, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie, ustawa musi zawierać albo
pewne wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, albo eliminujące pewne
treści (kierunki rozwiązań).
Sposób sformułowania wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy.
Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ograniczać się może jedynie do dwóch kwestii: po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie
zawarto w ogóle jakieś wytyczne; całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia; stanowi oczywistą
obrazę art. 92 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji; po drugie, do ustalenia, czy sposób sformułowania wytycznych pozostaje
w zgodzie z ogólnymi zasadami co do wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie (dotyczy
to zwłaszcza regulacji z zakresu prawa karnego czy regulacji w sprawach, o których mowa w art. 217 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny akcentuje jednocześnie, że „wytyczne” nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru (np. poprzestając
jedynie na stwierdzeniu, że rozporządzenie określi „ogólne zasady”)(zob. sygn. K. 12/99, sygn. K. 10/99 i sygn. K 55/05).
W orzecznictwie Trybunału jest akceptowany pogląd, zgodnie z którym „wytyczne” nie muszą być zawarte w przepisie formułującym
upoważnienie do wydania rozporządzenia – możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala
to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. sygn. K. 12/99, sygn. K. 10/99 i sygn. K 55/05).
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ani art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., ani pozostałe przepisy k.p. (w
szczególności zawarte w art. 234-2371 k.p.) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować
również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia RM art. 7 ustawy z dnia 12
czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.),
stanowiącego, że „Za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami
wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy” (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 k.p.). Konsekwencją sformułowania takiego
wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte
w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także
w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest
również niezgodne z Konstytucją (zob. sygn. K 55/05).
Trybunał Konstytucyjny zaznacza jednocześnie, że przebieg rozprawy, wypowiedzi uczestników i przekazane informacje potwierdzają
możliwość skonstruowania takiego modelu wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w upoważnieniu ustawowym do jego wydania,
który obejmie niezbędne merytoryczne wyznaczniki treści aktu wykonawczego, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym.
Wniosek ten potwierdza w szczególności tryb przygotowania przez zespół ekspertów (profesorów i specjalistów z dziedziny medycyny
pracy) wykazu chorób zawodowych zawartych w kwestionowanym w niniejszej sprawie rozporządzeniu RM. Podstawą sformułowania
wytycznych mogłyby być również regulacje zawarte w samym rozporządzeniu RM.
Brak w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego może być spowodowany tym, że jest on przepisem
ustawowym ukształtowanym w porządku konstytucyjnym wynikającym z art. 54 ust. 1 „małej konstytucji”. Zgodnie z tym przepisem,
„W celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień Rada Ministrów wydaje rozporządzenia”. Wobec tego nie wprowadzał
on wymogu ustawowych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. W tym kontekście Trybunał zwraca jednak uwagę, że ustawa
z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy była już wielokrotnie zmieniana po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997
r. Nie wykorzystano zatem możliwości nadania art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. brzmienia zgodnego z wymogami art. 92 ust. 1 Konstytucji,
wobec tak wyraźnej i oczywistej sprzeczności.
3. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał ogólne zasady dotyczące relacji między ustawą a rozporządzeniem, a także
zasady dotyczące rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie w sferze praw konstytucyjnych. Trybunał, wyjaśniając znaczenie
zasady wyłączności ustawy w sferze wolności i praw człowieka i obywatela, przypominał, że wszelkie sprawy o istotnym znaczeniu
z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane bezpośrednio w ustawie
i nie mogą być przekazywane do uregulowania w drodze rozporządzeń (zob. wyrok TK z 5 grudnia 2007 r., sygn. K 36/06, OTK ZU
nr 11/A/2007, poz. 154). Ustawodawca może przekazać do unormowania w drodze rozporządzenia wyłącznie sprawy niemające istotnego
znaczenia ani z punktu widzenia realizacji tych praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy udzielającej upoważnień do wydania
rozporządzenia, przy czym samo upoważnienie musi spełniać wszystkie wymogi określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji (sygn. K
36/06). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 stycznia 2007 r. (sygn. U 5/06), „W porządku prawnym proklamującym
zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym
zakresie «cedować» funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną
przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym
decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. (…) W tym sensie wyłączność
ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze
powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania,
czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa),
natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można
pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii. W niektórych dziedzinach (np. prawo karne
czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie
właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (…). W innych dziedzinach
prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji
ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego
kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek. Innymi słowy –
możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych
dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla
odesłań do aktów wykonawczych” (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3).
W świetle przytoczonych wyżej tez zawartych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać zasadność zarzutu Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego, że niedopuszczalne z punktu widzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji jest „przesunięcie całej regulacji
materialnoprawnej do rozporządzenia (RM), przy całkowitym milczeniu w tym zakresie ustawy”. Akt wykonawczy Rady Ministrów
powinien bowiem zawierać regulację, która jedynie „funkcjonalnie uzupełnia ustawę” (zob. S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska,
M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 230). Nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione przepisy podustawowe (o charakterze powszechnie
obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych kwestii (zob. sygn. U 5/06). W tym zakresie podstawowe znaczenie
ma art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.),
przyznający organom tej Inspekcji kompetencję do wydawania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Niemniej jednak
w kwestionowanym w niniejszej sprawie rozporządzeniu RM znajdują się regulacje, które nie mają jedynie wykonawczego charakteru,
a które przykładowo rozszerzają – w stosunku do art. 235 § 1 i 2 k.p. – katalog podmiotów dokonujących zgłoszenia podejrzenia
choroby zawodowej u pracownika (§ 2 ust. 2 rozporządzenia RM), a tym samym modyfikują treść normy materialnoprawnej upoważniającej
organ do działania. Dotyczy to również definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia RM. Przepis ten stanowi
zatem istotny element normy prawa materialnego konkretyzowanej w postępowaniu przed właściwym państwowym inspektorem sanitarnym
(por. uzasadnienie wyroku NSA z 28 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 948/06, Lex nr 314367).
Trybunał Konstytucyjny przyznaje, że lista chorób zawodowych rzeczywiście „dotyczy żywotnych interesów prawnych obywateli”,
niemniej jednak można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia takiego wykazu w rozporządzeniu. Jedna z
zasad techniki prawodawczej to nakaz zwięzłego i syntetycznego redagowania przepisów ustawy, unikając nadmiernej szczegółowości
(§ 5 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”,
Dz. U. Nr 100, poz. 908), która stoi na przeszkodzie umieszczeniu w k.p. katalogu chorób zawodowych jako regulacji o zbyt
dużym stopniu szczegółowości. Ponadto lista ta ma odzwierciedlać aktualny stan wiedzy medycznej i do jej stworzenia potrzebne
są specjalistyczne kwalifikacje. Wszystko to powoduje, że taki wykaz powinien być zawarty w akcie normatywnym odznaczającym
się większą elastycznością niż ustawa, za pomocą którego organy władzy publicznej mogą szybciej reagować na zmiany okoliczności
faktycznych i stanu wiedzy specjalistycznej. Taką możliwość zapewnia umieszczenie listy chorób zawodowych w załączniku do
rozporządzenia, jako aktu normującego sprawy ulegające stosunkowo częstym zmianom (por. S. Wronkowska, op.cit., s. 230). Nie rodziłoby to niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust.
1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych.
4. Trybunał Konstytucyjny zaznacza ponadto, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego może zezwalać na modyfikację
treści ustawy za pomocą rozporządzenia, ale to pozwolenie musi być wyrażone wprost w przepisie upoważniającym (zob. wyrok
TK z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w § 115 i § 116
zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z tą regulacją, akt wykonawczy do ustawy nie może w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować
treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, chyba że jest to wyraźnie dopuszczone w przepisie upoważniającym.
W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z rozstrzygnięciem ustawodawcy, a nie podmiotu, który wydaje rozporządzenie (zob.
S. Wronkowska, op.cit., s. 237). Od woli ustawodawcy zależy, w jaki sposób będzie ukształtowana treść rozporządzenia i w jakim stopniu akt podustawowy
zmieni lub zmodyfikuje przepisy zawarte w ustawie (ibidem).
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zasadny jest zarzut, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. nie zawiera upoważnienia
dla Rady Ministrów do modyfikowania reguł proceduralnych przewidzianych przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), przez co rozporządzenie RM w tym zakresie wykracza
poza ustawowe upoważnienie. Ma to dotyczyć przede wszystkim odmiennej – w stosunku do unormowań k.p.a. – kwalifikacji orzeczeń
lekarskich przewidzianych w § 5-8 rozporządzenia RM.
W ocenie Trybunału rozporządzenie RM zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują postępowania przewidzianego przez przepisy
k.p.a.; stanowią jedynie jego uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw (dotyczą jedynie
kwestii charakterze technicznym i organizacyjnym). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16
stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1221/04), orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest dowodem, o którym mówi
art. 84 § 1 k.p.a. (ma walor opinii biegłego), i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 k.p.a.
podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną (Lex nr 194428; tak też wyrok
WSA z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1994/06, Lex nr 306503; uzasadnienie wyroku NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn.
akt II OSK 1078/06, Lex nr 315089).
Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia RM, w świetle którego pracownik kwestionujący treść orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania
choroby zawodowej może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, nie
wprowadza „toku instancji” przed jednostkami orzeczniczymi, gdyż jednostka II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia
jednostki stopnia I, lecz jedynie przeprowadza ponowne badanie. Inaczej mówiąc, wydaje kolejną opinię biegłego wskutek złożenia
wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 k.p.a.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że sądy administracyjne przyjmują pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem
podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5-6 rozporządzenia RM i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji
lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (zob. uzasadnienie wyroku WSA z 3 października 2006 r., sygn.
akt VII SA/Wa 1066/06, Lex nr 276539 i powołane tam orzeczenia NSA). Związanie to, w ocenie Trybunału, wynika z tego, że orzeczenie
lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w
świetle pozostałych dowodów. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia RM i zasadą swobodnej oceny dowodów, właściwy państwowy
inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim,
oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji stwierdzi, że zebrany materiał dowodowy jest
niewystarczający, powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki
orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego
(§ 8 ust. 2 rozporządzenia RM). Tak więc jeśli orzeczenie lekarskie jest „niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami,
winno ono być uzupełnione przez zakład społecznej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa
opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu” (sygn. akt I SA/Wa
1221/04). Zaniechanie przez organ drugiej instancji skonfrontowania w toku postępowania administracyjnego rozbieżnych opinii
stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające
wpływ na wynik sprawy (zob. sygn. akt I SA/Wa 1221/04).
Na podstawie powyższego Trybunał Konstytucyjny sformułował wniosek, że rozporządzenie RM nie modyfikuje przepisów k.p.a. i
obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne
uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju.
5. Trybunał Konstytucyjny uważa, że zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego
i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych,
a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych,
Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia
powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.