1. We wniosku z 18 listopada 2004 r. Marszałek Sejmu zarzucił niezgodność art. 67 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. –
Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) oraz art. 17a ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia
1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.; dalej: ustawa)
z art. 218, art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że zarzucana niezgodność pojawiła się po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej
ustawą z 17 czerwca 2004 r., która – wypełniając normę art. 77 ust. 1 Konstytucji – doprowadziła do znacznego rozszerzenia
zakresu odpowiedzialności władzy publicznej. Między innymi, w art. 4171 k.c., ustawodawca przewidział odpowiedzialność za szkody związane z wydaniem aktu normatywnego lub z zaniechaniem jego wydania.
Wprowadzeniu tych zmian nie towarzyszyło uchwalenie nowych przepisów dotyczących sposobu zarządzania majątkiem Skarbu Państwa,
w tym zasad zastępstwa procesowego. Obowiązujące w tym zakresie art. 67 § 2 k.p.c. oraz art. 17a ust. 1 ustawy nie regulują
reprezentacji w sprawach o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną tzw. bezprawiem legislacyjnym. Zdaniem Marszałka Sejmu, ta niezupełność
regulacji ustawowej stanowi przeszkodę dla realizacji praw wynikających z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Uchwalenie niezgodnej z prawem ustawy lub zaniechanie ustawodawcze, jak podkreślił Marszałek, stanowi przede wszystkim skutek
działania Sejmu i Senatu. Nie są one jednak organami administracji, ani nie są „podmiotami uprawnionymi na podstawie odrębnych
przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa”. Brak jest przepisów przyznających Sejmowi, Senatowi lub ich organom (w szczególności
Marszałkom) prawo reprezentowania Skarbu Państwa. Prawa tego nie można też wyprowadzić z art. 67 § 2 k.p.c., gdyż nie są one
„państwowymi jednostkami organizacyjnymi”. Ponadto nie posiadają majątku Skarbu Państwa, co w przypadku powództw odszkodowawczych
ma zasadnicze znaczenie ze względu na konieczność wyegzekwowania zasądzonego świadczenia. Za takie jednostki można by ewentualnie
uznać Kancelarie Sejmu i Senatu, jednak – ze względu na ich czysto organizacyjno-techniczne zadania – trudno przyjąć, by roszczenie
o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną bezprawiem legislacyjnym wiązało się z działalnością tychże kancelarii. Marszałek zwrócił
wreszcie uwagę, że gdyby nawet przyjąć, iż Sejm i Senat są państwowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 67 §
2 k.p.c., to nie sposób wskazać, który organ wewnętrzny jest uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w sferze prawa prywatnego.
W szczególności art. 110 ust. 2 Konstytucji nie może być traktowany jako upoważniający Marszałka Sejmu do podejmowania czynności
procesowych za Skarb Państwa.
W dalszej części uzasadnienia wniosku Marszałek Sejmu poddał analizie możliwość uznania, że podmiotem, przeciwko któremu powinny
się kierować roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym, jest minister właściwy do spraw Skarbu
Państwa. Treść art. 4 ustawy oraz art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003
r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) nie pozwalają jednak – zdaniem Marszałka – na akceptację takiego poglądu. Ustawa o działach administracji
rządowej nie pozwala też uznać, by podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w procesach z tytułu bezprawia
legislacyjnego był minister właściwy do spraw finansów publicznych.
Konsekwencją analizy obowiązujących przepisów jest wniosek o braku unormowania reprezentacji Skarbu Państwa w procesach o
odszkodowanie za bezprawie legislacyjne. Taki stan prawny, w ocenie Marszałka Sejmu, jest niezgodny z art. 218 Konstytucji,
z którego wynika wymóg pozytywnego uregulowania wskazanego problemu, a także z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiącymi
gwarancję prawa do sądu.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 20 kwietnia 2005 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym postępowanie podlega umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W odniesieniu do art. 67 § 2 k.p.c. podstawą umorzenia
jest niedopuszczalność wydania wyroku, a w odniesieniu do art. 17a ust. 1 ustawy – zbędność wydania wyroku. Konieczność umorzenia
postępowania jest skutkiem nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego.
W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny wskazał, że z dniem 21 stycznia 2005 r. wszedł w życie, dodany ustawą z dnia
22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.
U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), art. 67 § 3 k.p.c., który normuje reprezentację Skarbu Państwa w sprawach o naprawienie szkody
wyrządzonej przez wydanie ustawy niezgodnej z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową, a także – szkody wyrządzonej
przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Przepis ten reguluje kwestię, która
– według treści wniosku – wymagała ingerencji ustawodawcy. Stosownie do art. 3 ustawy nowelizującej kodeks, zasada reprezentacji
ma zastosowanie także do spraw w toku. W konsekwencji podstawowy zarzut wnioskodawcy, a mianowicie – brak unormowania reprezentacji
w procesach związanych z bezprawiem legislacyjnym, jest nieaktualny. Skoro określenie reprezentacji znalazło swe miejsce w
kodeksie postępowania cywilnego, traci podstawę zarówno zarzut naruszenia art. 218 Konstytucji (brak unormowania tego, co
powinno być unormowane), jak i zarzut naruszenia prawa do sądu przysługującego ewentualnym poszkodowanym.
W tym stanie rzeczy zbędne stało się też orzekanie o konstytucyjności art. 17a ust. 1 ustawy. Ten przepis pozostał wprawdzie
niezmieniony, ale – wobec wprowadzenia art. 67 § 3 k.p.c. – odniesienie się w jego treści w sposób szczególny do kwestii reprezentacji
na pewno nie jest potrzebne.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Treść inicjującego niniejsze postępowanie wniosku nie pozostawia wątpliwości, że jego celem nie było kwestionowanie obowiązujących
przepisów, w szczególności wymienionych we wniosku art. 67 § 2 k.p.c. i art. 17a ust. 1 ustawy. Istotą wniosku było wskazanie
na istnienie luki prawnej, polegającej na braku ustawowego uregulowania reprezentacji Skarbu Państwa w procesach o odszkodowanie
za szkody wyrządzone na skutek wydania niezgodnej z prawem ustawy lub na skutek zaniechania wydania ustawy, która – według
obowiązujących przepisów – powinna być wydana. Zdaniem Marszałka Sejmu, owa niezupełność regulacji ujawniła się z całą mocą
po wprowadzeniu do kodeksu cywilnego art. 4171, przewidującego wprost odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne. Uchwaleniu tego przepisu powinno towarzyszyć,
w ocenie wnioskodawcy, odpowiednie uzupełnienie unormowania dotyczącego reprezentacji Skarbu Państwa w procesach odszkodowawczych
wytaczanych na podstawie nowej normy prawa cywilnego. Brak unormowania Marszałek Sejmu uznał za sprzeczny zarówno z art. 218
Konstytucji, nakazującym – według wnioskodawcy – zupełność regulacji dotyczącej organizacji i sposobu zarządu majątkiem Skarbu
Państwa, jak i z przepisami Konstytucji statuującymi prawo do sądu, tj. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niewskazanie
podmiotu, przeciwko któremu powinny być kierowane roszczenia odszkodowawcze związane z bezprawiem legislacyjnym, skutkuje
bowiem – w ocenie wnioskodawcy – wyłączeniem możliwości dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa tychże roszczeń, a zatem –
ograniczeniem prawa do sądu.
Uzasadnienie wniosku Marszałka dość wyraźnie zmierza do całkowitego uwolnienia Sejmu i Senatu od konsekwencji związanych z
odpowiedzialnością państwa za bezprawie legislacyjne. Jednak niezależnie od tego, jak ocenia się poprawność przedstawionej
argumentacji i – w konsekwencji – zasadność wniosku Marszałka Sejmu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podstawy zarzutów
sformułowanych we wniosku odpadły wraz z uchwaleniem i wejściem w życie art. 67 § 3 k.p.c., wypełniającego lukę, której istnienie
wnioskodawca uważał za naruszające Konstytucję. Ustawa z 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego
oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w art. 1 pkt 1 przewidziała uzupełnienie art. 67 k.p.c. przez dodanie § 3
w brzmieniu: „W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnych
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie
takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje
minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. W sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie lub niewydanie rozporządzenia
przez inny organ konstytucyjnie do tego powołany czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje ten organ”. Przepis ten wszedł
w życie 21 stycznia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że cytowany art. 67 § 3 k.p.c. czyni
zadość oczekiwaniom wyrażonym we wniosku. Ustawodawca na pewno wypełnił lukę, której istnienie zarzucał wnioskodawca. W zmienionym
stanie prawnym wniosek Marszałka Sejmu stał się bezprzedmiotowy.
Podstawą oceny prawnej powstałej sytuacji jest treść art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który reguluje przyczyny
umorzenia postępowania. Od strony merytorycznej można by powiedzieć, że sytuacja ta odpowiada hipotezie pkt 3 powołanego przepisu,
gdyż przewiduje on umorzenie postępowania w związku z aktywnością legislacyjną ustawodawcy. Chodzi o przypadki, gdy „akt normatywny
w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”. Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym nakazuje umorzyć postępowanie w szczególności wtedy, gdy ustawodawca ingerował w okresie między
wszczęciem postępowania a wydaniem orzeczenia, eliminując kwestionowany przepis. W rozpoznawanej sprawie ingerencja ustawodawcy
nie polegała jednak na wyeliminowaniu kwestionowanego przepisu, lecz – przeciwnie – na dodaniu przepisu, którego brak kwestionował
wnioskodawca. Dlatego – mimo merytorycznego podobieństwa ocenianej sytuacji i sytuacji regulowanej w art. 39 ust. 1 pkt 3
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – Trybunał nie przyjął tej podstawy umorzenia postępowania. Należy uznać, że bardziej adekwatną
jest przewidziana w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyczyna umorzenia w postaci zbędności wydania
orzeczenia. W istocie bowiem, wobec wprowadzenia nowej, postulowanej przez wnioskodawcę regulacji, orzekanie stało się zbędne.
2. Powyższe rozważania dotyczą przede wszystkim art. 67 § 2 k.p.c. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego można je jednak odnieść
również do art. 17a ust. 1 ustawy. Należy zauważyć przede wszystkim, że art. 17a ust. 1 ustawy nie był kwestionowany samodzielnie,
lecz w powiązaniu z art. 67 § 2 k.p.c. W zasadzie wskazanie go, obok art. 67 § 2 k.p.c., jako przedmiotu wniosku służyło udowodnieniu
występowania luki w istniejącej regulacji; wnioskodawca wskazał te przepisy, w których – według jego oceny – mogłoby się znaleźć
postulowane unormowanie. Z uzasadnienia wniosku nie wynika, by Marszałek Sejmu kwestionował treść samego art. 17a ust. 1 ustawy;
przepis zaskarżono dlatego, że także w nim nie rozwiązano problemu reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach odszkodowawczych
związanych z bezprawiem legislacyjnym. Jest oczywiste, że wprowadzenie odpowiedniej regulacji w art. 67 § 3 k.p.c. rozwiązuje
problem; na pewno zaś nie ma potrzeby powtarzania tej samej zasady w ustawie normującej wykonywanie uprawnień przysługujących
Skarbowi Państwa. W konsekwencji należy uznać, że także rozstrzygnięcie co do zgodności z Konstytucją art. 17a ust. 1 ustawy
stało się zbędne na skutek nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.