1. W piśmie z 8 stycznia 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo RPO) wniósł o stwierdzenie, że art. 29
ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128, poz. 1403, ze zm.; dalej: u.s.z.) w zakresie,
w jakim pomija zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości
uczęszczania do bezpłatnego przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego przy publicznej szkole podstawowej lub innej
formy wychowania przedszkolnego w celu realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, jest niezgodny z art.
70 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Rzecznik wyjaśnił, że zgodnie z kwestionowanym przepisem, członkom służby zagranicznej przysługuje zwrot opłat za naukę dzieci
ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej
szkoły typu podstawowego lub średniego. Regulacja ta nie obejmuje placówek, w których realizowane jest roczne obowiązkowe
przygotowanie przedszkolne. Z wyjaśnień Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych (pismo
z 2 kwietnia 2014 r., znak BS0.213.11.2014/1) wynika, że zwrot opłat związanych z edukacją dziecka dotyczy wyłącznie nauki,
a nie przygotowania przedszkolnego.
Zdaniem RPO, pominięcie w ustawie placówek, w których realizowane jest roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, prowadzi
do nierówności dostępu do edukacji. Obowiązkowe przygotowanie przedszkolne mieści się w pojęciu „nauki” w rozumieniu art. 70
Konstytucji. Nie ma więc uzasadnienia wprowadzania różnic w realizacji konstytucyjnych wymogów dotyczących powszechności i
równości dostępu do przygotowania przedszkolnego w stosunku do innych obowiązkowych etapów edukacji.
Rzecznik wyjaśnił treść konstytucyjnego prawa do nauki i zasady równości. Zwrócił też uwagę, że TK może orzekać w sprawach
pominięcia prawodawczego (uregulowania niepełnego). Pominięcie, w przeciwieństwie do zaniechania, nie polega na odstąpieniu
od uregulowania danej materii, ale na stworzeniu sytuacji dyskryminujących dla pewnej kategorii podmiotów przez wyłączenie
ich z grupy osób uprawnionych do korzystania z bardziej korzystnych przepisów. RPO wyjaśnił, że Trybunał może oceniać konstytucyjność
istniejącego aktu normatywnego pod kątem tego, czy nie brakuje w nim unormowań, bez których przepisy budzą wątpliwości konstytucyjne.
Zdaniem Rzecznika, pominięcie przygotowania przedszkolnego w grupie typów szkół wymienionych w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z.
jest takim właśnie przypadkiem. Roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, pod względem cech prawnie istotnych, nie różni
się od, uwzględnionych w kwestionowanym przepisie, szkół typu podstawowego i średniego. Konstytucja nie wskazuje dolnej granicy
wieku, w którym rozpoczyna się obowiązkowa edukacja, nie wymienia też typu placówek oświatowych, które powinny być pierwszym
etapem obowiązku nauki. Kształt przepisów w tym zakresie zależy od władzy ustawodawczej.
Rzecznik wskazał, że zgodnie z regulacjami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku do TK, obowiązek nauki rozpoczynał się w
roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 5 lat. Art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.
U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o.) stanowił wówczas, że dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne
przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania
przedszkolnego. Spełnienie tego obowiązku może podlegać egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
a dzieci, które ze względu na stan zdrowia nie mogą uczęszczać do przedszkola lub szkoły, zgodnie z art. 71b ust. 1a u.s.o.,
obejmowane są nauczaniem indywidualnym.
Rzecznik wyjaśnił, że przedszkola, zgodnie z art. 2 pkt 1 u.s.o., należą do systemu oświaty podobnie jak szkoły podstawowe,
gimnazja czy szkoły ponadgimnazjalne. Z art. 3 pkt 1 u.s.o. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa bez bliższego określenia
o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole.
Rozpoczęcie edukacji w wieku 5 lat było obowiązkowe, niezależne od woli rodziców (opiekunów prawnych) oraz od stanu zdrowia,
talentów i predyspozycji dziecka. Nauka miała odbywać się w placówce będącej elementem systemu oświaty. Zdaniem RPO, moment
rozpoczęcia spełniania rocznego obowiązku przygotowania przedszkolnego, a nie moment rozpoczęcia obowiązku szkolnego, należy
uznać za rozpoczęcie obowiązku nauki w rozumieniu, w jakim określenie to pojawia się w Konstytucji.
Celem art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. jest wypełnienie obowiązków państwa wynikających z art. 70 ust. 2 i 4 Konstytucji wobec
dzieci członków służby zagranicznej wykonujących obowiązki służbowe w placówce zagranicznej.
Zdaniem Rzecznika, cechą relewantną, która decyduje o podobieństwie przygotowania przedszkolnego, szkoły podstawowej i średniej,
jest obowiązek nauki. W zakresie, w jakim przepisy regulują kwestię powszechnego, równego dostępu do bezpłatnej edukacji,
wszystkie typy placówek oświatowych, w których realizowany jest obowiązek nauki, powinny być traktowane tak samo, bez różnic
faworyzujących lub dyskryminujących.
Obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne nie mogło znaleźć się w wyliczeniu zawartym w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. w
pierwotnym brzmieniu ustawy. W momencie wejścia w życie ustawy (2001 r.), przepisy prawa oświatowego nie przewidywały jeszcze
takiej instytucji. Pierwszym obowiązkowym etapem edukacji była szkoła podstawowa, a dzieci sześcioletnie miały tylko prawo
do przygotowania przedszkolnego (roku zerowego). Obowiązek przygotowania przedszkolnego wprowadziła dopiero ustawa z dnia
27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304; dalej:
ustawa zmieniająca z 2003 r.), która w tej części weszła w życie 1 września 2004 r. W momencie wejścia w życie u.s.z. nie
było powodu, by zrównywała ona przygotowanie przedszkolne i szkoły typu podstawowego lub średniego.
W ustawie zmieniającej z 2003 r. wprowadzającej obowiązkowe przygotowanie przedszkolne podjęto próbę dostosowania innych ustaw
niż u.s.o. do zmienionego stanu prawnego. Art. 7 ustawy zmieniającej z 2003 r. objął dzieci realizujące przygotowanie przedszkolne
prawem do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego na równi z uczniami. Z uzasadnienia ustawy zmieniającej
z 2003 r. nie wynikało jednak, dlaczego wśród przepisów dostosowujących przepisy innych ustaw do zmienionego stanu prawnego
nie uwzględniono regulacji zawartych w u.s.z. Argumenty uzasadniające utrzymanie różnic w traktowaniu uczniów i ich rodziców
nie zostały też wskazane w korespondencji z MSZ.
Ministerstwo Spraw Zagranicznych wyjaśniło, że dzieci członków służby zagranicznej, co do zasady, korzystają z bezpłatnej
i powszechnej nauki w państwie przyjmującym. Realizują zatem obowiązek szkolny na zasadach obowiązujących w państwie, na terenie
którego przebywają. Jedynie brak możliwości skorzystania z podobnego rozwiązania uzasadnia roszczenie o zwrot kosztów nauki.
W związku z tym, w ocenie MSZ, wiek rozpoczęcia obowiązku nauki należy oceniać zgodnie z prawem państwa przyjmującego, w tej
materii polskie prawo nie znajduje bowiem zastosowania.
Zdaniem RPO, interpretacja ministerstwa jest sprzeczna z treścią u.s.z. Celem art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy jest zapewnienie
możliwości korzystania z bezpłatnej nauki w sytuacji, w której standardy systemu oświaty obowiązujące w państwie przyjmującym
odbiegają od tych przyjętych w Konstytucji, a nie przyznanie pierwszeństwa standardom obowiązującym w państwie przyjmującym.
Nie można więc pozbawiać dziecka członka służby zagranicznej prawa do nauki ze względu na treść przepisów państwa, na terenie
którego wykonują obowiązki jego rodzice.
Rzecznik podkreślił, że problemem w opisywanej sprawie jest nie wiek rozpoczęcia edukacji, ale dostępność placówki oświatowej
danego typu. Istotą zarzutu jest zatem nie brak zgody na zwrot opłat za naukę dzieci w określonym wieku, ale odmowa uwzględnienia
wniosków o zwrot opłat za obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, niezależnie od wieku, w jakim, zgodnie z prawem państwa
przyjmującego, rozpoczyna się obowiązek szkolny.
Wiek rozpoczęcia nauki w szkole podstawowej w państwie przyjmującym może różnić się od wieku przyjętego w polskiej ustawie.
W takim wypadku wiek rozpoczęcia nauki określa się zgodnie z prawem państwa przyjmującego. Obowiązek zwrotu kosztów nauki
dotyczy wyłącznie sytuacji, w której państwo przyjmujące w ogóle nie gwarantuje dziecku pracownika służby cywilnej dostępu
do bezpłatnej szkoły danego typu. To polskie prawo określa jednak, które typy szkół powinny być objęte prawem do zwrotu kosztu
opłat. Takie rozumienie obecnie obowiązujących przepisów wynika nie tylko z interpretacji konstytucyjnych gwarancji równego
dostępu do bezpłatnej nauki, ale także z treści art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. Przepis ten wyraźnie nakłada na państwo obowiązek
zapewnienia dzieciom pracowników służby zagranicznej dostępu do edukacji analogicznej do tej, do której miałyby dostęp w Polsce.
W praktyce oznacza to, że uczące się za granicą dzieci, po powrocie do kraju, będą legitymowały się świadectwami i dyplomami,
które pozwolą im kontynuować naukę na etapie właściwym dla ich wieku.
Jeżeli państwo przyjmujące nie zapewnia dostępności szkoły danego typu, obowiązek zwrotu kosztów nauki dzieci pracowników
służby zagranicznej wynika z polskich przepisów, a jego zakres określają przepisy u.s.o. Jeżeli zatem polski ustawodawca zrównał
sytuację prawną dzieci realizujących obowiązek nauki w przedszkolu i tych realizujących obowiązek nauki w szkole, nie ma podstaw
do różnicowania tych typów placówek w odniesieniu do dzieci pracowników służby zagranicznej.
W ocenie Rzecznika, nie można usprawiedliwić wprowadzenia ograniczenia korzystania z konstytucyjnej gwarancji równości dostępu
do bezpłatnej edukacji dzieci pracowników służby zagranicznej. Obowiązujące przepisy wykluczają możliwość objęcia przygotowania
przedszkolnego prawem do zwrotu kosztów nauki, gdyż wyraźnie odnoszą się do nauki w szkole. Nie można w tym zakresie dokonać
wykładni w zgodzie z Konstytucją. Ze względu na brak jasnej definicji pojęcia „szkoła typu podstawowego” oraz ze względu na
jednoznaczne stanowisko Ministra Spraw Zagranicznych oraz jednolitą i utrwaloną praktykę wykładni art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z.,
należy uznać, że nie jest możliwa zmiana sposobu rozumienia kwestionowanych przepisów.
2. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. w zakresie, w jakim pomija zwrot opłat za naukę dzieci,
jeżeli, ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, dzieci te nie mają możliwości uczęszczania do bezpłatnego
przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego przy publicznej szkole podstawowej lub korzystania z innej formy wychowania
przedszkolnego w celu realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, jest niezgodny z art. 70 ust. 2 zdanie
pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator podzielił zarzuty sformułowane przez RPO dotyczące art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. oraz argumentację przedstawioną
we wniosku. Zaznaczył jednak, że na mocy art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie
oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35; dalej: ustawa zmieniająca z 2015 r.), wskazywany przez wnioskodawcę
art. 14 ust. 3 u.s.o. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym „[d]ziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie
przedszkolne w przedszkolu lub w innej formie wychowania przedszkolnego”. Obowiązek ten, stosownie do art. 14 ust. 3a zdanie
pierwsze u.s.o., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2015 r., „rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym,
w którym dziecko kończy 6 lat”.
Ustawa zmieniająca z 2015 r. zachowała obowiązek odbycia przez dziecko rocznego przygotowania przedszkolnego. Podwyższony
został jedynie wiek (z pięciu lat, wskazywanych przez wnioskodawcę, do 6 lat), w jakim dziecko jest obowiązane do odbycia
rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu lub w innej formie wychowania przedszkolnego.
To znaczy, że przedstawione przez Rzecznika argumenty, odwołujące się do przepisów u.s.o., przemawiające za niekonstytucyjnością
art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z., zachowują aktualność. Problem konstytucyjny w sprawie polega na braku regulacji, umożliwiającej
członkom służby zagranicznej uzyskanie zwrotu opłat poniesionych na obowiązkową naukę dzieci na etapie rocznego przygotowania
przedszkolnego w państwie przyjmującym, w wypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w kwestionowanym przepisie, bez
względu na to, w jakim wieku dziecko obowiązane jest, według prawa polskiego, rozpocząć nauczanie w tej formie.
Art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. przyznaje członkowi służby zagranicznej uprawnienie do zwrotu opłat za naukę dzieci w szkole podstawowej
lub średniej w państwie przyjmującym, gdy nie mają one możliwości uczęszczania do tego typu bezpłatnych szkół publicznych,
ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego.
Prokurator ocenił kwestionowane w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. pominięcie jako naruszające prawo dziecka członka służby zagranicznej,
wykonującego czynności służbowe w państwie przyjmującym, o którym mowa w tym przepisie, do równego dostępu do bezpłatnej nauki
w formie rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Roczne przygotowanie przedszkolne, pod względem cech istotnych, nie różni się od nauki w szkole
podstawowej lub średniej.
Prokurator wyjaśnił, że przedszkola publiczne jako część polskiego systemu oświatowego są placówkami pełniącymi nie tylko
funkcję opiekuńczą, ale również oświatową. Wynika to z przepisów o systemie oświaty i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.
Obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o., jest pierwszym etapem obowiązku
nauki, objętego ochroną art. 70 Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy również dzieci członków służby zagranicznej, czasowo przebywających
z rodzicami poza granicami kraju. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje bowiem dla tej grupy dzieci odstępstw od realizacji
tego obowiązku.
Ustawa o systemie oświaty zawiera rozwiązania mające na celu umożliwienie obywatelom polskim, czasowo przebywającym za granicą,
spełnienie obowiązku szkolnego, w tym dzieciom w wieku przedszkolnym – odbycie rocznego przygotowania przedszkolnego.
Z przedstawionych przez Prokuratora Generalnego regulacji prawnych wynika, że na gruncie przepisów o systemie oświaty zapewniona
została ochrona równego dostępu do bezpłatnej nauki (art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji)
także dzieci pracowników służby zagranicznej, czasowo przebywających w innym państwie, również w zakresie dotyczącym rocznego
przygotowania przedszkolnego, w różnych formach, przewidzianych omówionymi wyżej przepisami.
Gwarancję realizacji prawa do nauki w postaci równego dostępu do bezpłatnej nauki dzieci członków służby zagranicznej przewiduje
art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z., przyznający prawo do zwrotu opłat poniesionych na naukę w szkole podstawowej lub średniej, jeżeli,
ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, dzieci te nie mają możliwości uczęszczania do szkół publicznych tego
typu.
Pominięcie w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. możliwości uzyskania przez członków służby zagranicznej zwrotu opłat poniesionych
przez nich na realizację obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka, w wypadku gdy, ze względu na szczególne
warunki państwa przyjmującego, dziecko nie ma możliwości uczęszczania do bezpłatnego przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego
przy publicznej szkole podstawowej lub korzystania z innej formy wychowania przedszkolnego, nie realizuje zatem celu wprowadzenia
tego przepisu. Pominięcie to nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych.
W ocenie Prokuratora, skoro w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. ustawodawca zapewnił dzieciom członków służby zagranicznej możliwość
realizacji prawa do równego dostępu do bezpłatnej nauki w szkole podstawowej lub średniej w państwie przyjmującym, w szczególnych
sytuacjach, w postaci zwrotu opłat poniesionych przez rodziców na naukę w tych szkołach i jednocześnie, na gruncie u.s.o.,
naukę na etapie rocznego przygotowania przedszkolnego zrównał z nauką w szkole, to nie ma konstytucyjnych argumentów uzasadniających
zróżnicowanie zasad ponoszenia kosztów nauczania w tych typach placówek oświatowych w odniesieniu do dzieci pracowników służby
zagranicznej.
3. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. w zakresie, w jakim nie przewiduje zwrotu opłat za naukę
dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli dzieci te nie mają możliwości bezpłatnej realizacji
obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, jest niezgodny z art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze oraz z art. 70 ust. 4
zdanie pierwsze w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek rozważył, czy przygotowanie przedszkolne mieści się w ramach pojęcia nauki w rozumieniu art. 70 Konstytucji. Ustalił,
czy obejmuje ono jedynie treści wychowawcze, czy także poznawcze i kształcące.
W rozumieniu u.s.o., obowiązek nauki jest spełniany po ukończeniu gimnazjum, przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej
szkoły ponadgimnazjalnej oraz przez realizowanie, zgodnie z odrębnymi przepisami, przygotowania zawodowego u pracodawcy (art.
16 ust. 5a u.s.o.), natomiast obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum (art. 16
ust. 5 u.s.o.). Terminologia ustawy jest oderwana w tym zakresie od pojęć konstytucyjnych.
Marszałek Sejmu wyjaśnił, że zadania przedszkola nie ograniczają się do wypełniania funkcji wychowawczych. Wychowanie przedszkolne
wykazuje ścisłe związki z systemem szkolnictwa także pod względem organizacyjnym. W świetle art. 2 pkt 1 u.s.o., system ten
obejmuje m.in. przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego.
Marszałek podkreślił, że przygotowanie przedszkolne obejmuje istotne dla rozwoju dziecka treści poznawcze i kształcące. Jest
ono funkcjonalnie powiązane z nauczaniem wczesnoszkolnym. Placówki umożliwiające odbycie tego przygotowania stanowią element
systemu oświaty, a nauczyciele przedszkoli są przez prawo traktowani na równi z nauczycielami zatrudnionymi w szkołach. Sejm
podzielił stanowisko Rzecznika, że roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne powinno być traktowane jako element pobierania
nauki w rozumieniu art. 70 Konstytucji.
Brak podstawy prawnej do zwrotu opłat w wypadku realizacji przez dziecko obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego
nie jest celowym zabiegiem ustawodawcy, lecz rezultatem niedostosowania przepisu u.s.z. do nowego kontekstu normatywnego,
który wytworzył się z dniem 1 września 2004 r. Potrzeba zmiany stanu prawnego w tym zakresie jest więc dostrzegana w pracach
legislacyjnych.
W niniejszej sprawie nie chodzi o wszystkie dzieci członków służby zagranicznej w wieku zobowiązującym do odbycia przygotowania
przedszkolnego, ale jedynie o te, które ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego nie mają możliwości bezpłatnego
uczęszczania do placówki oferującej przygotowanie o takim charakterze. Uznając co do zasady, że szczegółowe ukształtowanie
sposobu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki jest domeną ustawodawcy, Marszałek stwierdził, że art. 70 ust. 2 zdanie
pierwsze Konstytucji nie pozwala na wprowadzenie obowiązkowej, lecz odpłatnej nauki.
Marszałek Sejmu zaznaczył, że wymaganie bezpłatności rozciąga się na realizację całego obowiązkowego (podstawowego) programu
nauczania, określonego przepisami prawa oświatowego. Za taką interpretacją przemawiają wzgląd na wartość konstytucyjną, jaką
jest dobro dziecka, oraz lojalność państwa wobec pracowników służby zagranicznej, których warunki pracy w placówkach zagranicznych
powinny im zapewniać prawidłowe i godne wykonywanie zadań (art. 29 ust. 1 u.s.z.).
W ocenie Marszałka, aktualny pozostaje pogląd Sądu Najwyższego, że „państwo ma obowiązek sfinansowania edukacji dziecka pracownika
służby dyplomatycznej zatrudnionego za granicą w takim zakresie, w jakim jego nauka jest bezpłatna w Polsce” (wyrok SN z 25
ma-ja 2000 r., sygn. akt I PKN 652/99), w każdym razie w odniesieniu do etapów kształcenia objętych obowiązkiem nauki. W konsekwencji
należy uznać, że art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. w zakresie, w jakim nie przewiduje zwrotu opłat za naukę dzieci ze względu na
szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli dzieci te nie mają możliwości bezpłatnej realizacji obowiązkowego rocznego
przygotowania przedszkolnego, jest niezgodny z art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji.
Marszałek wskazał ponadto, że brak podstawy prawnej do zwrotu wspomnianych opłat nie przekreśla szans dziecka na realizację
obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. Nie wyklucza bowiem odbycia tego przygotowania za opłatą. Rozwiązanie
takie godzi jednak w ogólną zasadę, że każdy musi mieć jednakową szansę podjęcia nauki w szkole (placówce oświatowej) każdego
szczebla i każdego typu (to nie znaczy, że każdy obywatel, niezależnie od wiedzy, umiejętności i wykazywanych talentów, powinien
mieć gwarantowany dostęp do każdego szczebla wykształcenia).
Pozbawione uzasadnienia utrudnianie dostępu do edukacji przedszkolnej dzieciom członków służby zagranicznej wykonujących obowiązki
służbowe w placówce zagranicznej jest niezgodne z konstytucyjną zasadą powszechności i równości dostępu do wykształcenia.
Naruszenie wymagania równości w zakresie dostępu do wykształcenia przemawia za przyjęciem, że doszło też do naruszenia ogólnej
zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w niniejszej sprawie.
1.1. We wniosku z 8 stycznia 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo RPO) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego
o stwierdzenie, że art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 161.;
dalej: u.s.z.) w zakresie, w jakim pomija zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego,
jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnego przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego przy publicznej
szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego w celu realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego,
jest niezgodny z art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ze względu na sposób sformułowania zarzutu przez Rzecznika, Trybunał musiał przede wszystkim rozważyć, czy w sprawie mamy
do czynienia z zaniechaniem legislacyjnym, czy z regulacją niepełną. Trybunał nie może bowiem kontrolować zaniechań ustawodawczych
polegających na „niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych” (por. orzeczenie
z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyrok z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005,
poz. 112). Trybunał Konstytucyjny może natomiast badać pominięcie ustawodawcy.
1.2. Dotychczas Trybunał dopuszczał kwestionowanie pominięcia ustawodawcy w zakresie materii wybranej przez niego do regulacji,
w szczególności gdy pojawiały się wątpliwości, czy pominięcia nie dokonano arbitralnie, z naruszeniem zasad konstytucyjnych,
między innymi zasady równości (por. np. wyroki: z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02 oraz 23 października 2007 r., sygn.
P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; 16 listopada 2010 r, sygn. K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102). Trybunał Konstytucyjny
zamierza kontynuować dotychczasową linię orzeczniczą w tym zakresie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunał Konstytucyjny może orzekać w sprawach pominięcia prawodawczego. W orzeczeniu
z 3 grudnia 1996 r. o sygn. K 25/95, Trybunał uznał, że ma kompetencje w zakresie oceny konstytucyjności aktu normatywnego
z takiego punktu, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji,
może on budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć nie tylko tego, co ustawodawca unormował
w danym akcie, lecz także tego, co pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Stanowisko to zostało
potwierdzone w kolejnych orzeczeniach Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33;
24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz.
112; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004,
poz. 40; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007,
poz. 38).
Szczególnym przypadkiem uznawanym za pominięcie prawodawcze były sprawy, w których braki w regulacjach prawnych wiązały się
z wyłączeniem w ustawie pewnej grupy osób należących do szerszej grupy beneficjentów określonego prawa konstytucyjnego (zob. wyroki
z: 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz.
37; 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 23 października
2007 r., sygn. P 10/07). W wyrokach tych Trybunał zaznaczał w uzasadnieniu, że chodzi o pominięcie prawodawcze. Sformułowania
sentencji zredagowane w następujący sposób: „w zakresie, w jakim nie przyznaje”; „w zakresie, w jakim wyłącza”; „w zakresie,
w jakim pomija” świadczą o tym, że nie jest to klasyczne rozumienie pominięcia ustawodawczego.
1.3. W niniejszej sprawie Rzecznik kwestionuje nieuwzględnienie w przepisie określonej placówki edukacyjnej, która w jego
ocenie powinna się w nim znaleźć. Taki przypadek należy określić jako formę pominięcia ustawodawczego, która nie może być
usunięta poprzez stosowanie prawa (por. wyroki z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123 oraz z
23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 83).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pominięcie określonych placówek, za których jednakowym potraktowaniem przemawia tożsamość
cech, ze względu na które podjęto regulację ustawową (cechy relewantne), może dawać podstawę do kontroli tego typu regulacji
przez Trybunał. W takim wypadku nie mamy bowiem do czynienia z niezaskarżalnym zaniechaniem prawodawcy.
W obecnej sprawie Rzecznik zakwestionował przepis ustawowy, którego istnienie ma leżeć u genezy zarzucanej dyskryminacji przez
to, że w nim samym pominięto placówki, które – według wnioskodawcy – znajdują się w takiej samej sytuacji. Jeżeli po przeprowadzonej
przez Trybunał analizie zarzut wnioskodawcy potwierdziłby się, wówczas stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w zakresie,
w jakim pomija daną kategorię podmiotów, byłoby warunkiem niewystarczającym, ale koniecznym do osiągnięcia postulowanego stanu
niedyskryminacji.
Ze względu na wskazany w niniejszej sprawie problem konstytucyjny, Trybunał powinien przeprowadzić kontrolę konstytucyjności
kwestionowanego przepisu, ponieważ chodzi tu o zarzut braku w przepisie ustawy unormowań, bez których, z uwagi na naturę objętej
aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (por. wyrok z 16 listopada 2010 r, sygn. K 2/10, OTK ZU
nr 9/A/2010, poz. 102).
2. Problem konstytucyjny.
W świetle kwestionowanej regulacji art. 29 ust. 4 u.s.z.: „Członkowi służby zagranicznej wykonującemu obowiązki służbowe w
placówce zagranicznej zapewnia się:
(…) 4) zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości
uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego lub średniego (…)”.
W ocenie Rzecznika, pominięcie w tym przepisie placówek, w których realizowane jest roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne
prowadzi do nierówności dostępu do edukacji. Obowiązkowe przygotowanie przedszkolne jest częścią prawa do nauki wynikającego
z art. 70 Konstytucji. To znaczy, że nie ma uzasadnienia wprowadzania różnic w realizacji konstytucyjnych wymogów dotyczących
powszechności i równości dostępu do przygotowania przedszkolnego w stosunku do innych obowiązkowych etapów edukacji.
3. Obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w świetle ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z
2016 r. poz. 1943, ze zm.; dalej: u.s.o.).
3.1. Kwestionowany przez Rzecznika przepis ma ścisły związek z kształtem systemu oświaty i wynikającym z niego obowiązkiem
przygotowania przedszkolnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 u.s.o., celem polskiego sytemu oświaty jest realizacja „prawa każdego
obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich
do wieku i osiągniętego rozwoju”.
3.2. System oświaty, zgodnie z art. 2 u.s.o. obejmuje: 1) przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne
oraz inne formy wychowania przedszkolnego; 2) szkoły (podstawowe, gimnazja, ponadgimnazjalne, artystyczne); 3) placówki oświatowo-wychowawcze,
w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku
i organizacji czasu wolnego; 4) placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania
i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych; 5) placówki
artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych; 6) poradnie psychologiczno-pedagogiczne,
w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej,
a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu; 7) młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii,
specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej
organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16
ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio
obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki; 8) placówki zapewniające opiekę i wychowanie
uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; 9) placówki doskonalenia nauczycieli; 10) biblioteki
pedagogiczne; 11) kolegia pracowników służb społecznych.
Ustawa o systemie oświaty w art. 3 pkt 1 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole
– należy przez to rozumieć także przedszkole. Trzeba jednak pamiętać, że definicja ta obowiązuje jedynie w obrębie ustawy
o systemie oświaty.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego
uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie
ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę
powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.
W uzasadnionych przypadkach w przedszkolu publicznym może być, za zgodą kuratora oświaty, zatrudniona osoba niebędąca nauczycielem
do prowadzenia zajęć rozwijających zainteresowania, posiadająca przygotowanie uznane przez dyrektora przedszkola za odpowiednie
do prowadzenia danych zajęć (zob. art. 6 ust. 6 u.s.o.).
W świetle art. 6 ust. 2 u.s.o. publiczna inna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę
w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jednak niż czas określony w przepisach wydanych na podstawie art.
14a ust. 7 u.s.o. Przepisy dotyczące przedszkola stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (art.
6 ust. 4 u.s.o.).
Z przepisów prawnych wynika zatem, że przedszkole realizuje nie tylko funkcję opiekuńczo-wychowawczą, ale też oświatową. Podstawę
programową wychowania przedszkolnego stanowi obecnie załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia
2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.
U. poz. 977, ze zm.).
3.3. W 1991 r. weszła w życie u.s.o. ustanawiająca prawo do rocznego przygotowania przedszkolnego (rok zerowy) obejmujące
dzieci w wieku 6 lat.
Od 1 września 2004 r. prawo to przekształciło się w obowiązek. Ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie
oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304; dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.) wprowadzono do polskiego
systemu prawnego obowiązek przygotowania przedszkolnego. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że objęcie obowiązkowym
wychowaniem przedszkolnym dzieci w określonym wieku jest realizacją polityki wyrównywania szans edukacyjnych. Podkreślono,
że edukacja przedszkolna sprzyja wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci z różnych środowisk społecznych, a w dalszych konsekwencjach
może powodować zmiany pozycji społecznej osób mieszkających na wsi, dzięki wyższemu wykształceniu. Odwołując się do badań
naukowych, wnioskodawca projektu ustawy wskazał, że dobre przygotowanie przedszkolne obejmujące co najmniej dwuletnią edukację
zwiększa szansę dziecka na osiągnięcie sukcesów w szkole (zob. druk sejmowy nr 1197/ IV kadencja).
Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz.
458) z dniem 1 września 2011 r. objęła rocznym obowiązkiem przygotowania przedszkolnego dzieci w wieku 5 lat. Projektodawca
powołując się na badania nad rozwojem dzieci, jako argument za obniżeniem wieku dzieci objętych obowiązkiem przedszkolnym
wskazał, że większość sześciolatków jest gotowa podjąć naukę szkolną. Ponadto wprowadzenie takiej zmiany uzasadniał chęcią
dostosowania polskiego systemu do systemu obowiązującego w większości państw Unii Europejskiej (zob. druk sejmowy nr 605/VI
kadencja).
Następnie w 2016 r., wychodząc naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom rodziców dzieci 6-letnich, przywrócono ustawą z dnia 29
grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 35) wiek 6 lat dla dzieci
objętych obowiązkiem przygotowania przedszkolnego, który obowiązuje od 1 września 2016 r. (zob. druk sejmowy nr 106/VIII kadencja).
3.4. Obecnie art. 14 ust. 3 u.s.o. stanowi, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne
w przedszkolu lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Obowiązek, o którym mowa w ust. 3, rozpoczyna się z początkiem
roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. W wypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie
kształcenia specjalnego, wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej jednak niż do końca
roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat.
Obowiązek przygotowania przedszkolnego rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym dziecko
rozpocznie spełnianie obowiązku szkolnego (art. 14 ust. 3a u.s.o.).
3.5. W kontekście sprawy zainicjowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jednym ze sposobów realizacji obowiązku szkolnego
i obowiązku nauki przez dzieci jest pobieranie nauki w szkołach, zespołach szkół lub szkolnych punktach konsultacyjnych przy
przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych lub przedstawicielstwach wojskowych Rzeczypospolitej Polskiej,
do zakładania i prowadzenia których, w celu kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą, zobowiązany
został minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (art. 5 ust. 3b pkt 1 lit. a u.s.o.).
Ponadto art. 16 ust. 5b pkt 1 u.s.o. przewiduje, że „[o]bowiązek, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązek szkolny i obowiązek
nauki mogą być spełniane również przez uczęszczanie odpowiednio do przedszkola lub szkoły za granicą, w tym na podstawie umów
międzynarodowych lub porozumień o współpracy bezpośredniej zawieranych przez szkoły, jednostki samorządu terytorialnego i
organy administracji rządowej lub w ramach programów edukacyjnych Unii Europejskiej”.
Z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci obywateli
polskich czasowo przebywających za granicą (Dz. U. z 2014 r. poz. 454), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 22
ust. 1 pkt 3 u.s.o. wynika, że: „[o]bowiązek szkolny oraz obowiązek nauki może być spełniany przez dzieci obywateli polskich
czasowo przebywających za granicą przez: l) uczęszczanie do szkoły działającej w systemie oświaty innego kraju; 2) uczęszczanie
do szkoły europejskiej działającej na podstawie Konwencji o Statucie Szkół Europejskich, sporządzonej w Luksemburgu dnia 21
czerwca 1994 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 3, poz. 10), zwanej dalej «szkołą europejską»; 3) spełnianie obowiązku szkolnego lub
obowiązku nauki poza szkołą, na podstawie art. 16 ust. 8-14 ustawy; 4) uczestniczenie w kształceniu na odległość, prowadzonym
przez Ośrodek, obejmującym realizację ramowego planu nauczania; 5) uczęszczanie do szkoły podstawowej, gimnazjum i liceum,
o których mowa w § 1 ust. 1”.
Wobec powyższego pojawia się zagadnienie, czy pominięcie w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. placówek, w których można realizować
obowiązek przygotowania przedszkolnego spełnia wymogi wynikające z Konstytucji w kontekście równego dostępu do edukacji.
4. Konstytucyjne prawo do nauki a zasada równości.
Problem konstytucyjny wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy realizacji zasady równości dostępu do nauki. Jako
wzorce kontroli wnioskodawca przywołał art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
4.1. Zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji: „Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie
niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością”. Art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi, że: „Władze
publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej
pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa”.
Wskazane wzorce kontroli dotyczą konstytucyjnego prawa do nauki, które jest uregulowane w art. 70 ust. 1 Konstytucji. Trybunał
Konstytucyjny, w wyroku z 16 stycznia 2007 r. o sygn. U 5/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3), wyjaśnił, że z art. 70 Konstytucji
wynikają dwie grupy norm. Po pierwsze, ustanawia on zadania państwa w zakresie oświaty i nauki. Ich realizacja stanowi instytucjonalną
podstawę podmiotowego prawa do nauki. Prawo do nauki jest objęte drugim zbiorem norm zawartych w art. 70 Konstytucji. Podmiotowym
prawem konstytucyjnym jest powszechny i równy dostęp do wykształcenia jako konieczny element prawa do nauki (art. 70 ust.
4 Konstytucji). W przywoływanym wyroku Trybunał podkreślił, że powszechność i równość kształcenia musi być rozumiana jako
równość szans.
Treścią prawa do nauki jest zatem możliwość zdobywania wiedzy, kształcenia prowadzonego w zorganizowanych formach, w sposób
regularny i ciągły, obejmującego najpierw pewien kanon podstawowych wiadomości ogólnych, a następnie umożliwiającego uzyskiwanie
pogłębionej wiedzy specjalistycznej, kończonego uzyskaniem dokumentów, jednolicie w skali kraju dających szanse kontynuowania
nauki lub wykonywania określonego zawodu. Konstytucja przesądza o podstawowych elementach prawa do nauki. Pozostałe treści
pozostają w gestii ustawodawcy. Może on nakładać różnego rodzaju ograniczenia na prawo do nauki. Ograniczenia te muszą być
zgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 70, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 3).
Podstawowymi gwarancjami prawa do nauki są dostępność i powszechność. Chodzi o stworzenie każdemu realnych szans kształcenia
na różnych poziomach (wyrok z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Obok zasady powszechnego dostępu obywateli do kształcenia, konstytucyjną gwarancją ułatwiającą realizację prawa do nauki jest
nieodpłatność edukacji w szkołach publicznych. Zasada nieodpłatności za nauczanie wskazana w art. 70 ust. 2 Konstytucji jest
tylko jednym z elementów składających się na kompleksowe konstytucyjne prawo do nauki, do którego należą: prawo obywateli
i instytucji do tworzenia niepublicznych zakładów oświatowych (art. 70 ust. 3), gwarancja powszechnego i równego dostępu do wykształcenia
udzielana przez władzę publiczną (art. 70 ust. 4) oraz autonomia szkół wyższych (art. 70 ust. 5). Poszczególne gwarancje składające
się na prawo do nauki pozostają w ścisłym związku. Normy wyprowadzane z art. 70 Konstytucji muszą być nakierowane na możliwie
najszersze podmiotowo zagwarantowanie prawa do nauki (wyrok z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11).
Przepisy Konstytucji gwarantują powszechny i równy dostęp do wykształcenia tylko obywatelom. Wynika z tego, że obywatele muszą
być objęci równym dostępem do nauki w szkole każdego szczebla. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że nie można dokonać
zróżnicowania między obywatelami w dostępie do realizacji prawa do nauki. Ewentualne różnice są możliwe, gdy kryterium różnicujące
ma charakter prawnie relewantny. Zasada powszechności nie może być też rozumiana w taki sposób, że każdy, niezależnie od umiejętności
i posiadanej wiedzy (talentu), ma gwarantowany dostęp do każdego szczebla wykształcenia. Działania wyrównawcze podejmowane
przez władze publiczne powinny dotyczyć przede wszystkim nierówności i barier faktycznych, w tym finansowych, a nie samych
wyników edukacyjnych, które z założenia odzwierciedlają rzeczywisty zasób wiedzy i umiejętności danej osoby. Celem prawa do
nauki jest bowiem stworzenie jednostce realnych szans kształcenia na różnych poziomach edukacyjnych, w tym także z uwzględnieniem
edukacji na poziomie wyższym. Chodzi tu zatem o równość szans, a nie powszechny dostęp do efektów wykształcenia (wyrok z 16
stycznia 2007 r., sygn. U 5/06). Dostęp do realizacji prawa do nauki nie powinien być różnicowany kategoriami ekonomicznymi,
a tym bardziej pozycją zawodową rodziców ucznia lub miejscem ich zatrudnienia (wyrok SN z 25 maja 2000 r., sygn. akt I PKN
652/99, OSNAPiUS nr 23/2001 poz. 688).
4.2. Prawo do nauki pojawia się w przedmiotowej sprawie w kontekście równego dostępu do wykształcenia. Rzecznik łączy je z
ogólnym wzorcem z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zasada równości wobec prawa określona w tym przepisie była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Orzecznictwo
Trybunału w tym zakresie, powstałe w okresie przedkonstytucyjnym, pozostaje aktualne po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia
1997 r. (por. wyrok z 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70).
Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, aby wszystkie podmioty
prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo,
bez dyskryminowania i faworyzowania (por. np. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; wyroki z:
21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 121; 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005,
poz. 102 i 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170).
Dokonując oceny regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną
uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Ciężar dowodu, że wprowadzone
różnicowanie podmiotów posiadających wspólną cechę istotną spełnia wymienione wyżej wymogi, spoczywa na organie państwowym,
który ustanowił zakwestionowany akt prawotwórczy (wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).
Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej.
Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania.
Podstawowy charakter zasady równości w demokratycznym państwie prawnym nie wyklucza jednak możliwości uznania za zgodne z
Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane
kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Równocześnie kryterium to można w świetle zasad i wartości
konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (zob. wyroki z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97; 24 lutego
1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24).
Ewentualne wyjątki od zasady równości powinny spełniać następujące kryteria:
1) Zróżnicowania muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana
norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzane odstępstwa od zasady równości muszą mieć charakter racjonalnie
uzasadniony. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium.
2) Zróżnicowania muszą być proporcjonalne. Waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać
w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.
3) Zróżnicowania muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne
traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia z: 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31;
3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 12 grudnia 1994 r., sygn. K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz.
42; 16 grudnia 1996 r., sygn. U 1/96, OTK ZU nr 6/1996, poz. 55; 4 lutego 1997 r., sygn. P 4/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 3
oraz wyroki z: 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41; 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97, OTK ZU nr
5-6/1997, poz. 72; 23 kwietnia 2009 r., sygn. K 65/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 53).
Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach może być ograniczona.
W niniejszej sprawie należało ocenić, czy pominięcie w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego
przy publicznej szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego w celu realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania
przedszkolnego w kontekście zwrotu opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie
mają one możliwości uczęszczania do takich placówek, było usprawiedliwione w kontekście realizacji konstytucyjnego prawa równego
dostępu do nauki.
5. Ocena konstytucyjności.
5.1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że realizacja obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego jest elementem konstytucyjnego
prawa do nauki określonego w art. 70 Konstytucji. Skoro ustawodawca nakłada na jednostkę określone obowiązki, to powinien
też przewidzieć gwarancje umożliwiające ich realizację.
Obowiązek przygotowania przedszkolnego wynika z art. 14 ust. 3 u.s.o. Rozpoczęcie realizacji tego obowiązku jest równoznaczne
z rozpoczęciem nauki w systemie oświaty.
5.2. Celem art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z. jest ułatwienie wypełnienia obowiązków państwa wynikających z art. 70 ust. 2 i 4 Konstytucji
wobec dzieci członków służby zagranicznej wykonujących obowiązki służbowe w placówce zagranicznej. Członkowie służby zagranicznej
są obywatelami zatrudnionymi przez polski organ władzy publicznej na podstawie przepisów polskiej ustawy. Okoliczność, że
miejsce faktycznego wykonywania obowiązków służbowych znajduje się poza Rzeczpospolitą Polską nie powinna mieć znaczenia dla
realizacji prawa do nauki dzieci tych pracowników. Zgodnie z u.s.z., pracownikom służby zagranicznej przysługuje zwrot opłat
za realizację prawa do nauki, która zgodnie z art. 70 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji do 18 roku życia jest obowiązkowa.
Jeżeli ustawodawca zdecydował się na przyznanie takiego prawa, powinien stworzyć gwarancje, by grupa osób uprawnionych była
ustalona w oparciu o niearbitralne i niedyskryminacyjne kryteria. Powinna zatem obejmować wszystkich uczniów objętych obowiązkiem
nauki lub taką ich grupę, której wyróżnienie jest usprawiedliwione szczególnymi, uzasadnionymi względami.
Jeżeli obowiązek przygotowania przedszkolnego jest elementem prawa do nauki, to jego realizacja w określonych placówkach systemu
oświaty powinna być uwzględniona także w odniesieniu do dzieci pracowników służby zagranicznej.
Jak wskazał w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, „pełnienie służby w placówce zagranicznej przez ich rodziców (opiekunów prawnych)
jest ograniczone w czasie, co oznacza, że po zakończeniu ich misji dziecko powinno być zdolne do płynnego podjęcia dalszej
nauki w polskim systemie organizacji oświaty”. Tym bardziej regulacje dotyczące edukacji dzieci pracowników służby zagranicznej
powinny spełniać standardy związane z konstytucyjnym prawem do nauki.
5.3. W momencie uchwalania ustawy o służbie zagranicznej, w systemie oświaty nie było przepisu o obowiązkowym rocznym przygotowaniu
przedszkolnym. Gdy ten obowiązek został ustanowiony ustawą zmieniającą z 2003 r., nie zmieniono art. 29 ust. 4 pkt 4 u.s.z.
regulującego zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, który przysługuje członkowi
służby zagranicznej wykonującemu obowiązki służbowe w placówce zagranicznej. Regulacja u.s.z. nie została dostosowana do nowego
kontekstu normatywnego, który wprowadziła ustawa zmieniająca z 2003 r. To sprawiło, że w systemie prawnym powstało zróżnicowanie
sytuacji prawnej osób realizujących prawo do nauki w zależności od tego, na którym etapie systemu obowiązkowej edukacji się
znajdują.
5.4. Konstytucja gwarantuje obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia (art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze) i bezpłatność
nauki w szkole publicznej (art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze).
Art. 70 ust. 2 Konstytucji wskazuje na zasadę bezpłatności nauki w szkołach publicznych, a art. 70 ust. 4 Konstytucji określa
obowiązek spoczywający na władzach publicznych do zapewnienia powszechnego dostępu do nauki obywatelom.
Skoro ustawodawca w przepisach u.s.z. zagwarantował realizację prawa do nauki dzieciom pracowników służby zagranicznej na
poziomie szkolnym między innymi przez to, że umożliwił zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa
przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego lub średniego,
to regulacja ta musi spełniać wymogi konstytucyjne. Odnoszą się do niej zatem wszystkie standardy prawa do nauki wynikające
z Konstytucji.
Z tego powodu nieuzasadnione jest wyłączenie z uprawnienia do zwrotu opłat za naukę w ramach realizacji obowiązku rocznego
przygotowania przedszkolnego ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli dzieci pracowników służby zagranicznej
nie mają możliwości uczęszczania do bezpłatnego przedszkola publicznego, oddziału przedszkolnego przy publicznej szkole podstawowej
lub korzystania z innej formy wychowania przedszkolnego. Pominięcie takich placówek systemu oświaty w art. 29 ust. 4 pkt 4
u.s.z. narusza zasadę równego traktowania w dostępie do edukacji, a przez to także ogólną zasadę równości.
Trybunał stwierdził, że obowiązkowe przygotowanie przedszkolne jest elementem systemu oświaty i rozpoczyna proces edukacji.
Nie można więc tego etapu wyłączać z systemu gwarancji konstytucyjnych wynikających z art. 70 Konstytucji.
5.5. Wobec tego, że przedmiotem zaskarżenia jest pominięcie określonej grupy podmiotów w zakwestionowanym przepisie Trybunał
Konstytucyjny przypomina, że jego rolą nie jest zastępowanie ustawodawcy w sytuacji, gdy zaniechał on uregulowania jakiegoś
zagadnienia. W ramach kompetencji do kontrolowania konstytucyjności obowiązującego prawa, Trybunał Konstytucyjny ocenia jednak
zawsze pełną treść normatywną zaskarżonego przepisu, wynikającą nie tylko z jego zaskarżonego brzmienia, lecz także z brzmienia,
które – nie naruszając zasady swobody ustawodawcy w stanowieniu prawa, uwzględniając cele zaskarżonej regulacji prawnej –
byłoby zgodne z wymogami konstytucyjności. Trybunał dokonuje zatem kontroli braku pewnych elementów normatywnych, których
istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (por. postanowienie z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002,
poz. 55; wyrok z 9 grudnia 2008 r., sygn. SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175).
Rozpatrywana sprawa potwierdza znaczenie pominięcia ustawodawczego dla kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Kontrola pominięcia ustawodawczego jest istotnym instrumentem badania konstytucyjności prawa. Jego brak mógłby uniemożliwić
kontrolę konstytucyjną, w szczególności kontrolę o charakterze abstrakcyjnym, przy wskazywaniu wzorców wynikających z zasady
równości.
5.6. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, nieobjęcie przepisem dotyczącym zwrotu opłat za naukę przedszkola publicznego,
oddziału przedszkolnego przy publicznej szkole podstawowej lub korzystania z innej formy wychowania przedszkolnego narusza
Konstytucję w kontekście równego, powszechnego i bezpłatnego dostępu obywateli do publicznej edukacji, która do 18 roku życia
jest obowiązkowa.
Wyrok wydany w niniejszej sprawie ma charakter zakresowy i orzeka o niekon-stytucyjności uregulowania niepełnego w kontekście
wskazanych wzorców kontroli.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że realizacja tego typu orzeczeń powinna polegać nie
na wyeliminowaniu z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpieniu go odpowiednikiem pozbawionym wady, ale na jej uzupełnieniu
o odpowiedni fragment, niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (zob. np. orzeczenie o sygn. K 25/95). Konieczna
jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.